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Lukas Bühlmann
Vor kurzem hat die umstrittene und vom Bundesrat eingesetzte Arbeitsgruppe zum Urheberrecht (AGUR12) ihren Schlussbericht veröffentlicht. Als Ergebnis der rund eineinhalbjährigen Beratungen schlägt die Gruppe ein Massnahmenpaket mit fünf Schwerpunkten vor, mit dem die geltenden Rechtsvorschriften an den Online-Kontext angepasst werden sollen. Insbesondere soll die Information der Konsumenten verbessert, die Attraktivität von legalen Angeboten gesteigert und die Pirateriebekämpfung vereinfacht werden. Darüber hinaus soll die Effizienz und Transparenz der Verwertungsgesellschaften verbessert und die Schranken des Urheberrechts (insbesondere Nutzung zum Eigengebrauch) an die neusten Entwicklungen angepasst werden. Die Arbeitsgruppe schlägt ausserdem neue Mitwirkungspflichten, aber auch Haftungserleichterungen für die Provider vor. Nichts geändert werden soll hingegen an der geltenden Rechtslage, wonach Downloads aus illegalen Quellen zulässig, unbewilligte Uploads jedoch verboten sind.
Hintergrund
Im November 2011 veröffentlichte der Bundesrat einen Bericht, der sich mit den Auswirkungen von Urheberrechtsverletzungen im Internet auf das Kulturschaffen in der Schweiz befasste. Der Bericht beschäftigte sich insbesondere mit der Frage, ob die Schweiz ein Gesetz gegen das unerlaubte Herunterladen von Musik brauche. Der Bundesrat kam im damaligen Bericht zum Ergebnis, dass kein gesetzgeberischer Handlungsbedarf bestehe (vgl. BR-News vom 22.12.2011).
Er sicherte aber zu, die technische Entwicklung und Diskussion auf internationaler Ebene weiter zu verfolgen und die Situation periodisch einer Neubeurteilung unterziehen zu wollen. Auf die Veröffentlichung des Berichts folgten mehrere parlamentarische Vorstösse, was den Bundesrat dazu bewog, im Sommer 2012 eine Arbeitsgruppe zum Urheberrecht (AGUR12) einzusetzen. Die Arbeitsgruppe bestand aus insgesamt sechs Vertretern der Kulturschaffenden sowie je drei Vertretern der Verwaltung sowie der Produzenten-, Nutzer- und Konsumentenseite. Die AGUR12 wurde beauftragt, bis Ende 2013 Möglichkeiten zur Anpassung des Urheberrechts an die technische Entwicklung aufzuzeigen. Am 6. Dezember 2013 hat sie ihren Schlussbericht veröffentlicht.
Dieser enthält verschiedene Vorschläge, mit denen das Urheberrecht modernisiert werden soll. Die Empfehlungen richten sich sowohl an die Rechteinhaber und die Verwertungsgesellschaften als auch an den Gesetzgeber und die Verwaltung.
Information und Aufklärung der Konsumenten
Die AGUR 12 hat festgestellt, dass gerade bei Internetnutzungen nach wie vor grosse Unsicherheiten über die Rechtslage bestehen. Dies könne seitens der Nutzer zu ungewollten, aber für die Rechteinhaber folgenreichen Urheberrechtsverletzungen führen. Im Gegenzug könne die Unsicherheit dazu führen, dass auf legitime, insbesondere durch die bestehenden Urheberrechtsschranken geschützte Nutzungen wie z.B. zum Eigengebrauch verzichtet werde. Hier könne eine breit angelegte Informationskampagne Abhilfe schaffen.
Massnahmen zur besseren Durchsetzung von Urheberrechten – Vorgaben für Hosting-Provider
Nichts ändern will die AGUR12 an der geltenden Rechtslage, gemäss welcher auch Downloads aus illegalen Quellen – mit Ausnahme von Software – zulässig sind. Auf die Empfehlung einer Einschränkung, wonach der Download von Werken, die „offensichtlich“ ohne Zustimmung des Rechtsinhabers hochgeladen wurden, verboten sein sollen, wurde verzichtet. Daran, dass der unbewilligte Upload von urheberrechtlich geschützten Inhalten unzulässig ist, soll ebenfalls festgehalten werden (vgl. zur aktuellen Rechtslage BR-News vom 10.09.2010).
Von diesem Grundsatzentscheid ausgehend schlägt die AGUR12 aber zahlreiche Massnahmen vor, die zu einer besseren Durchsetzung von Urheberrechten beitragen sollen. Diese betreffen zu einem wesentlichen Teil die viel diskutierte Providerhaftung (vgl. dazu BR-News vom 07.06.2013). Die AGUR12 fordert, dass Hosting Provider auf Anzeige der Rechteinhaber oder einer zuständigen Behörde hin unerlaubt hochgeladene Inhalte entfernen sollen („notice and take down“). Die Arbeitsgruppe sieht aber in diesem Bereich grundsätzlich keinen gesetzgeberischen Handlungsbedarf, sondern erachtet eine Selbstregulierung als geeignet. Explizit nennt sie den vom Branchenverband der Schweizer Internet-Wirtschaft (simsa) erlassenen „Code of Conduct Hosting“ als Beispiel für eine solche Branchenregulierung (vgl. dazu BR-News vom 20.02.2013).
Gleichzeitig soll auch ein erneutes Hochladen der entfernten Inhalte verhindert werden („stay down“). In diesem Bereich erblickt die AGUR12 gesetzgeberischen Handlungsbedarf. Hosting-Provider, deren Geschäftsmodell offensichtlich auf Rechtsverletzungen durch die Nutzer ausgelegt ist oder die eine rechtsverletzende Nutzung absichtlich fördern, sollen auf Anzeige der Rechteinhaber hin unerlaubt hochgeladene Inhalte entfernen und das erneute Hochladen solcher verhindern, namentlich durch eine umfassende Kontrolle von Link-Ressourcen sowie die Pflicht, mit geeigneten Suchabfragen bzw. dem Einsatz von Webcrawlern zu ermitteln, ob weitere rechtsverletzende Links auf ihr Angebot bestehen (vgl. zum Thema: BR-News vom 05.09.2013). Dafür sei eine gesetzliche Grundlage zu schaffen. Denn Hosting Provider, die Urheberrechtsverletzungen ihrer Kunden zum Geschäftsmodell machen, könnten nicht von einer Selbstregulierung erfasst werden.In diesen spezifischen Fällen sei deshalb eine gesetzliche Verpflichtung zur Gewährleistung des „stay down“ erforderlich.
Erweiterte Mitwirkungspflichten für Access Provider
Neben den soeben genannten Vorgaben für Hosting Provider will die AGUR12 auch die Access Provider in die Pflicht nehmen und sieht Netzsperren vor. Diese sollen aber nur „in schwerwiegenden Fällen“ zur Anwendung kommen. In der Schweiz befindliche Access Provider sollen demnach auf behördliche Anweisung hin den Zugang zu Webportalen mit offensichtlich illegalen Quellen über IP- und DNS-Blocking sperren. Dabei hat die Behörde darauf zu achten, dass die Sperrung legaler Inhalte zusammen mit nicht legalen Inhalten vermieden werden kann. Sämtliche Sperrmassnahmen sind durch die zuständige Behörde in geeigneter Form öffentlich bekannt zu machen und dürfen die technische Funktionsfähigkeit des IP- oder DNS-Systems nicht gefährden. Die AGUR12 weist darauf hin, dass die Schranke für schwerwiegende Fälle so anzusetzen sei, dass der Access Provider nicht übermässig Sperrmassnahmen einrichten muss. Zudem sollen sie durch die Rechteinhaber für ihren Aufwand „angemessen“ entschädigt werden.
Da die AGUR12 eine zu umfassende Rechtsdurchsetzung als problematisch erachtet, will sie auf diese verzichten und stattdessen auf aufklärende Hinweise setzen. Sie empfiehlt deshalb, die Möglichkeit zu schaffen, dass die Access Provider auf Hinweis der Rechteinhaber oder der zuständigen Behörden den Inhabern von Internetanschlüssen, über welche P2P-Netzwerke genutzt wurden, die in schwerwiegender Weise Urheberrechte verletzen, einen einmaligen aufklärenden Hinweis zustellen dürfen. Die Rechteinhaber sollen die Access Provider auch für diesen Aufwand angemessen entschädigen. Gerichtet ist dieser Vorschlag an den Gesetzgeber, der die rechtlichen Grundlagen dafür schaffen soll.
Anspruch auf Herausgabe der Identität der Anschlussinhaber
Auch die Nutzer von P2P-Netzwerken, die in schwerwiegender Weise Urheberrechte verletzen, sollen in wirksamer Weise zivilrechtlich in Anspruch genommen und/oder strafrechtlich verfolgt werden können. Zu diesem Zweck erachtet die AGUR12 eine Identifikation der Nutzer für unverzichtbar. Unternimmt ein Anschlussinhaber trotz eines oben beschriebenen Hinweises auf Urheberrechtsverletzungen nichts, um diese zu unterbinden, soll der Access Provider auf behördliche Anordnung hin verpflichtet werden können, dem Rechteinhaber die Identität des Anschlussinhabers bekanntzugeben. Auch dafür soll das Parlament die erforderlichen gesetzlichen Grundlagen schaffen. Die AGUR12 nimmt in diesem Bereich ausdrücklich eine „Durchbrechung des Fernmeldegeheimnisses im Privatbereich“ in Kauf. Nach geltendem Recht kann die Herausgabe der Identität von Anschlussinhabern ausschliesslich durch die Staatsanwaltschaft und nur bei Vorliegen eines Tatverdachts gefordert werden (vgl. Art. 269 StPO sowie Art. 14 f. BÜPF).
Haftungsbeschränkungen für Provider
Neben den Pflichten der Provider soll nach Ansicht der AGUR12 aber auch deren Schutz gesetzlich geregelt werden (zur geltenden Rechtslage in der Schweiz vgl. BR-News vom 07.06.2013 und BR-News vom 20.02.2013). Sie schlägt zu diesem Zweck Haftungsbeschränkungen und klare Verantwortlichkeitsbestimmungen vor, auf die sich die Provider berufen können, wenn sie die ihnen obliegenden Pflichten erfüllt haben. Infolgedessen sollen – „entsprechend der eCommerce-Richtlinie der EU“ – Schadenersatz-, Beseitigungs- und Unterlassungsansprüche gegen Access Provider und Suchmaschinenbetreiber sowie deren Strafbarkeit in bestimmten Fällen ausgeschlossen sein, namentlich wenn sie die Übermittlung der angefragten Informationen nicht selbst veranlassen. Gleiches gilt für Hosting Provider, welche von einer rechtswidrigen Tätigkeit oder Information keine tatsächliche Kenntnis haben oder nach Unterrichtung unverzüglich tätig werden, um die Information zu entfernen oder den Zugang zu ihr zu sperren. Aktive Überwachungspflichten sollen den Providern jedoch keine auferlegt werden (vgl. zu den bestehenden Unterschieden in der Schweiz und der EU den Gastbeitrag auf shopbetreiber-blog.de).
Anpassung der datenschutzrechtlichen Vorschriften
Im Nachgang zum Logistep-Urteil des Bundesgerichts (BGE 136 II 508; vgl. BR-News vom 08.09.2010 und 05.12.2010), wurde verschiedentlich kritisiert, dass ein wirksames Vorgehen gegen Urheberrechtsverletzungen aufgrund der datenschutzrechtlichen Vorgaben nicht mehr möglich sei. Die AGUR12 befürwortet wohl auch aus diesem Grund eine Anpassung der datenschutzrechtlichen Rechtsgrundlagen, um den Urheberrechteinhabern zu ermöglichen, gegen Rechtsverletzungen vorzugehen. Namentlich sollen Rechteinhaber für die Ermittlung von Urheberrechtsverletzungen Internetverbindungsdaten, insbesondere dynamische und statische IP-Adressen, bearbeiten dürfen, soweit sie sich dabei an die Vorgaben des Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) halten. Dafür sollen gesetzliche Grundlagen geschaffen werden.
Anpassung der urheberrechtlichen Schrankenregelungen
Der AGUR12-Bericht schlägt weiter vor, zu prüfen, ob mittels kollektiver Verwertung durch Verwertungsgesellschaften die Nutzung von urheberrechtlich geschützten Inhalten durch die Benutzer von Social-Media-Plattformen wie Facebook geregelt werden könnte. Dazu sollen die sog. Urheberrechtsschranken (z.B. Eigengebrauch) revidiert werden. Nach geltendem Recht ist beispielsweise das Hochladen einer nicht selbst gemachten Fotografie auf der eigenen Facebook-Seite für seine Freunde nicht erlaubt, weil der Kreis der „eng verbundenen Personen“ der heutigen Eigengebrauchsbestimmung nicht dem in der Regel viel weiteren Kreis der „Freunde“ auf Facebook entspricht.
Darüber hinaus befürwortet die AGUR12 die Schaffung eines so genannten Verzeichnisprivilegs, für die sie auch gleich einen konkreten Entwurf für einen Gesetzesartikel liefert. Ein solcher sei notwendig, weil sich die Tätigkeit der öffentlichen Bibliotheken, Museen und Archive durch das Internet stark verändert habe. Gemäss dem Gesetzesvorschlag sollen öffentlich zugängliche und öffentliche Bibliotheken, Bildungseinrichtungen, Museen und Archive in den zur Erschliessung und Vermittlung ihrer Bestände nützlichen Verzeichnissen kurze Auszüge aus den in ihren Beständen befindlichen Werken oder Werkexemplaren wiedergeben dürfen, sofern dadurch die normale Verwertung der Werke nicht beeinträchtigt wird.
Steigerung der Effizienz und Transparenz der Verwertungsgesellschaften
Auch die Effizienz und Transparenz der Verwertungsgesellschaften soll verbessert werden. Dabei soll insbesondere durch einen konsequenten Ausbau der elektronischen Rechteverwaltung eine Senkung der Verwaltungskosten erzielt werden. Gemäss Empfehlung der AGUR12 könnten vereinfachte elektronische Meldesysteme dazu beitragen. Ausserdem seien auch die Nutzer in die Pflicht zu nehmen. Diese sollen demnach die erforderlichen Auskünfte in einem dem Stand der Technik entsprechenden, elektronischen Format erteilen, das von der jeweiligen Verwertungsgesellschaft direkt für die Verteilung verarbeitet werden kann. Ausserdem soll der Datenaustausch zwischen den Verwertungsgesellschaften ermöglicht und dadurch insbesondere vermieden werden, dass die Nutzer mehrfach Daten melden müssen, obwohl die Verwertungsgesellschaften insgesamt bereits darüber verfügen.
Weiter schlägt die AGUR 12 Veränderungen im Rahmen der Tarife vor, namentlich eine Vereinfachung der „Tariflandschaft“. Gleichzeitig empfiehlt die Arbeitsgruppe, das derzeit sehr aufwändige und zeitintensive Tarifgenehmigungsverfahren zu straffen.
Abgelehnt hat die AGUR12 hingegen eine gesetzliche Begrenzung der Verwaltungskosten der Verwertungsgesellschaften. Es sei zwar im Interesse sowohl der Nutzer als auch der Rechteinhaber, dass die Verwaltungskosten möglichst gering seien. Da diese aber stark vom verwalteten Repertoire abhängig seien, könne eine einheitliche Festsetzung der Verwaltungskostenhöhe zu einer unerwünschten Quersubventionierung führen. Die AGUR12 befürchtet zudem, dass sie sich insbesondere auf kulturelle Nischen und das Schweizer Repertoire nachteilig auswirken würde.
AGUR12 lehnt Kulturflatrate ab und befürwortet Förderung legaler Angebote
Eine von gewissen Kreisen geforderte allgemeine Kulturflatrate, welche alle Nutzungen im Internet abdecken soll, lehnt die AGUR12 ab. Sie spricht sich für die Beibehaltung des bestehenden Konzepts aus. Ausserdem erachtet sie die Förderung legaler Angebote als wichtig und bezeichnet attraktive legale Angebote als wirksamstes Mittel zur Bekämpfung der Piraterie. Vor diesem Hintergrund soll sichergestellt werden, dass für legale Angebote im Internet keine Marktzutrittsschranken bestehen.
Ausblick
Noch nicht klar ist, wie es nun weiter geht. Es ist aber davon auszugehen, dass der Bundesrat bzw. das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (EJPD), in dessen Auftrag der Bericht erstellt wurde, diesen analysieren und anschliessend über das weitere Vorgehen entscheiden wird.
Auch in der EU laufen derzeit Bestrebungen, das Urheberrecht zu modernisieren. Anfang Dezember hat die Kommission eine dreimonatige öffentliche Konsultation zu diesem Thema eingeleitet (vgl. Pressemitteilung vom 05.12.2013). Die Konsultationsteilnehmer wurden eingeladen, sich namentlich zu Beschränkungen und Ausnahmen vom Urheberrecht im digitalen Zeitalter sowie zur Verbesserung der Wirksamkeit und Effizienz der Durchsetzung zu äussern. Ziel der Konsultation ist, Inputs von allen Interessensvertretern zu sammeln, ähnlich wie dies in der Schweiz in der AGUR12 erfolgte.
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