Geldspielgesetz: Online-Glücksspiele nur für CH-Casinos – Uneinigkeit bei Gewinnspiel-Regelung

Grundlegendes zum neuen BGS

Im Rahmen der Volksabstimmung vom 11. März 2012 wurde der revidierte Art. 106 BV in die Bundesverfassung aufgenommen. Mit dem neuen Bundesgesetz über Geldspiele (Geldspielgesetz; BGS) soll die geänderte Verfassungsbestimmung umgesetzt und konkretisiert werden. Das BGS wird das Spielbankengesetz (SBG) vom 18. Dezember 1998 sowie das Lotteriegesetz (LG) vom 8. Juni 1923 ersetzen, sofern die Vorlage nicht an einem der offenen Punkte, der Schlussabstimmung oder einem Referendum scheitert.

Ziel des Geldspielgesetzes ist die kohärente sowie zweckmässige und zeitgemässe Regelung des Geldspiels in der Schweiz. Das BGS stimmt zu einem grossen Teil mit den bisherigen Regelungen überein. Es besteht weiterhin eine Bewilligungspflicht für die Durchführung von Spielen, welche die Elemente des Geldspielbegriffs aufweisen (vgl. Art. 4 E-BGS).

Die Neuerungen im Geldspielgesetz betreffen im Wesentlichen folgende Punkte:

• Aufhebung des Verbots von Online-Glücksspielen für Spielbanken mit Sitz in der Schweiz
• Einführung von «Netzsperren» für in der Schweiz nicht bewilligte ausländische Spiel-Websites
• Legalisierung von Pokerturnieren ausserhalb von Spielbanken (unter engen Voraussetzungen)
• Anpassungen von bestimmten Begriffen und Bewilligungsvoraussetzungen an die heutigen technologischen und gesellschaftlichen Verhältnisse
• Schaffung eines Koordinationsorgans als vierte Behörde im Geldspielbereich
• Paket von Massnahmen zum Schutz der Spielerinnen und Spieler vor exzessivem Spiel (Spielsucht)
• Zahlreiche Bestimmungen für einen sicheren und transparenten Spielbetrieb, insb. Strafbarkeit der Wettkampfmanipulation
• Unterstellung von Spielbanken und Veranstaltern von Grossspielen unter das Geldwäschereigesetz

Anpassungen der Begriffe – Geltungsbereich und Bewilligungspflichten

Da die geltenden Regelungen für Glücksspiele, Geschicklichkeitsspiele, Lotterien und Wetten neu in einem einzelnen Gesetz enthalten sein sollen, wurde in der revidierten Verfassungsbestimmung auf den Oberbegriff «Geldspiel» abgestellt. Damit wird zugleich der Geltungsbereich des neuen Gesetzes umschrieben. Es regelt die Zulässigkeit von Geldspielen und deren Durchführung sowie die Verwendung der Spielerträge (vgl. Art. 1 Abs. 1 E-BGS). Entscheidend für die Anwendbarkeit des Geldspielgesetzes und insbesondere der Bewilligungspflicht ist somit die Definition von Gewinnspielen.

Als Geldspiele gelten «Spiele, bei denen gegen Leistung eines geldwerten Einsatzes oder bei Abschluss eines Rechtsgeschäfts ein Geldgewinn oder ein anderer geldwerter Vorteil in Aussicht steht» (Art. 3 lit. a E-BGS). Geldspiele charakterisieren sich demnach durch die folgenden zwei Elemente: die Leistung eines Einsatzes und die Gewinnmöglichkeit. Diese sollen künftig in einer Ausführungsverordnung präzisiert werden, wobei grundsätzlich am bisherigen Verständnis festgehalten werden soll (vgl. hierzu unseren Leitfaden für Gewinnspiele und Preisausschreiben).

Hinsichtlich der Geldspielkategorien und deren Definition hat das Parlament die Vorschläge des Bundesrats übernommen (vgl. dazu bereits BR-News vom 3. Dezember 2015). Geldspiele werden künftig in Spielbankenspiele, Lotterien, Sportwetten, und Geschicklichkeitsspiele eingeteilt (Art. 3 E-BGS):

• Der Begriff «Glücksspiele» wird somit nicht mehr verwendet, sondern durch «Spielbankenspiele» ersetzt. Als solche gelten Geldspiele, die einer eng begrenzten Anzahl Personen offenstehen, wobei Sportwetten, Geschicklichkeitsspiele und sog. Kleinspiele davon ausgenommen sind.
• Lotterien werden demgegenüber künftig als Geldspiele definiert, die einer unbegrenzten oder zumindest einer hohen Anzahl Personen offenstehen und bei denen das Ergebnis durch ein und dieselbe Zufallsziehung oder durch eine ähnliche Prozedur ermittelt wird.
• Da beim Lotteriebegriff auf das unscharfe Kriterium der Planmässigkeit verzichtet wird, soll die Abgrenzung zu Spielbankenspielen in Zukunft primär über die Anzahl von Personen erfolgen, denen das Spiel offensteht. Geplant ist, dieses Kriterium in einer Ausführungsverordnung zu präzisieren, wobei maximal 1000 Personen als «eng begrenzte Anzahl an Personen» gelten sollen.

Darüber hinaus wird auch eine Differenzierung zwischen Grossspielen und Kleinspielen eingeführt, um nach der Art der Bewilligungspflicht zu unterscheiden:

• Als Grossspiele gelten Lotterien, Sportwetten oder Geschicklichkeitsspiele, die je automatisiert oder interkantonal oder online durchgeführt werden. Die Veranstaltung von Grossspielen erfordert die Bewilligung der interkantonalen Behörde (Art. 21 E-BGS).

• Kleinspiele sind die verbleibenden Lotteriearten, Sportwetten sowie kleinere Pokerturniere, welche unter engen Rahmenbedingungen (vgl. Art. 36 E-BGS) ausserhalb von Spielbanken zugelassen werden. Für die Durchführung von Kleinspielen ist die Bewilligung einer kantonalen Vollzugsbehörde notwendig (Art. 32 Abs. 1 E-BGS).

Durchführung von Online-Geldspielen ist nur Schweizer Anbietern erlaubt

Eine der zentralen Neuerungen des BGS ist die Aufhebung des bisherigen Verbots von Online-Glücksspielen (Art. 5 SBG). Spielbanken sollen künftig die Möglichkeit haben, über das Internet oder andere telekommunikationsgestützte Netze Spiele anzubieten. Allerdings werden nur bereits physisch bestehende Spielbanken, welche nach Schweizer Recht organisiert sind, ein Online-Spielangebot entwickeln dürfen (vgl. Art. 8 Abs. 1 lit. a Ziff. 1 E-BGS). Für die Online-Durchführung von Spielbankenspielen benötigen die Casinos eine Erweiterung ihrer Konzession. Abgelehnt wurde der Antrag einer Minderheit, die zusätzlich separate Konzessionen für Internet-Anbieter hätte einführen wollen. Damit wäre es auch ausländischen Anbietern erlaubt gewesen, legal Online-Spiele anzubieten. Für die Erweiterung der Konzession sind ähnliche Voraussetzungen zu erfüllen, wie für jene der anderen Spielbankenspiele (Art. 9 E-BGS). Sofern diese Anforderungen erfüllt werden, besteht ein Anspruch auf die Erweiterung.

Die Durchführung von Grossspielen, also Online-Sportwetten, Online-Lotterien und Online-Geschicklichkeitsspiele wird ebenfalls juristischen Personen nach Schweizer Recht vorbehalten (Art. 22 Abs. 1 lit. a E-BGS). Den Kantonen wird dabei insbesondere die Kompetenz eingeräumt, die maximale Anzahl festzulegen und die Gesellschaften zu bezeichnen, denen die erforderliche Veranstalterbewilligung für die Durchführung von Online-Lotterien und Online-Sportwetten erteilt werden kann (Art. 23 E-BGS). Die Kantone können somit auch künftig nur Swisslos und der Lotterie Romande die Durchführung dieser Spiele erlauben.

Für die Durchführung von Online-Geldspielen ist sodann eine Vielzahl von Vorschriften vorgesehen. Namentlich dürfen Online-Geldspiele für Minderjährige nicht zugänglich sein (Art. 70 Abs. 2 E-BGS). Ferner soll letztlich eine Teilnahme nur über ein persönliches Benutzerkonto möglich sein. In der Ausführungsverordnung soll ferner geregelt werden, dass ausschliesslich Spieler mit Wohnsitz oder gewöhnlichem Aufenthalt in der Schweiz an Online-Geldspielen teilnehmen dürfen.

«Netzsperren» zwecks Bekämpfung nicht bewilligter Angebote

Im gleichen Zug soll das Angebot von in der Schweiz nicht bewilligten Online-Geldspielen eingedämmt werden. Die entsprechenden Vorschläge des Bundesrats mit «Netzsperren» wurden im Parlament kontrovers diskutiert, letztlich aber von beiden Räten überraschend deutlich angenommen. Nach dem neuen Art. 84 E-BGS werden deshalb künftig schwarze Listen nicht bewilligter Spiel-Websites geführt und der Zugang zu den auf diesen Listen verzeichneten Websites muss von den Internetzugangsprovidern gesperrt werden.

Die Sperrlisten werden von der ESBK und der interkantonalen Behörde geführt. Aufgenommen werden nur Websites von Anbietern, die im Ausland ansässig sind oder ihren Sitz verschleiern. Angebote, die von der Schweiz aus betrieben werden, können durch ordentliche verwaltungs- oder strafrechtliche Verfahren aufgehoben werden. In diesem Zusammenhang werden auch neue Straftatbestände eingeführt. Beispielsweise wird ein Veranstalter, der vorsätzlich ohne Konzession oder Bewilligung Grossspiele oder Spielbankenspiele durchführt, mit Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder Geldstrafe sanktioniert (Art. 127 E-BGS). Mit Busse bis zu 500 000 Franken wird ferner bestraft, wer bspw. vorsätzlich Werbung für in der Schweiz nicht bewilligte Geldspiele macht(Art. 128 E-BGS).

Gemäss der Botschaft des Bundesrats werden die schwarzen Listen vor allem Domain-Namen enthalten. Das Gesetz lässt jedoch die Möglichkeit offen, entsprechend der künftigen Entwicklung andere technische Mittel zu verwenden. Die technischen Einzelheiten sollen in der Ausführungsverordnung geregelt werden. Gleiches gilt für die Frist, innert welcher die Fernmeldedienstanbieter eine Sperrung vornehmen müssen. Wenn sie die Sperrung nicht vornehmen, droht ihnen die Ungehorsamsstrafe nach Art. 292 StGB. Das Gesetz enthält in Art. 89 E-BGS jedoch auch Haftungsausschlüsse. Danach wird eine zivil- oder strafrechtliche Verantwortlichkeit für die blosse Durchleitung von in der Schweiz nicht bewilligten Online-Geldspielen ausgeschlossen. Für das blosse Zugänglichmachen solcher Angebote sollen die Fernmeldedienstanbieter selbst dann nicht verantwortlich gemacht werden, wenn sie auf Hinweise Dritter nicht reagieren oder nicht selber aktiv Massnahmen ergreifen, um den Zugang zu unterbinden.

Uneinigkeit über Regelung der Gewinnspiele

In der öffentlichen Debatte zu den parlamentarischen Beratungen wurde einer weiteren zentralen Regelung erstaunlich wenig Beachtung geschenkt. Mit der Festlegung des Geltungsbereichs des Geldspielgesetzes wird auch über die Frage entschieden, unter welchen Voraussetzungen die für das Marketing wichtigen Gewinnspiele künftig zulässig sein sollen. Denn bei diesen wird definitionsgemäss ein Gewinn in Aussicht gestellt. Sofern auch ein bestimmter geldwerter Einsatz für die Teilnahme verlangt wird, wären sie grundsätzlich vom Geldspielbegriff erfasst.

Der Vorschlag des Bundesrats sah deshalb vor, dass das Gesetz auf folgende Spiele und unter folgenden Voraussetzungen nicht anwendbar ist (Art. 1 Abs. 2 lit. d E-BSG):

• «Lotterien und Geschicklichkeitsspiele zur Verkaufsförderung,
• an denen zu den gleichen Bedingungen wie bei Leistung eines geldwerten Einsatzes oder bei Abschluss eines Rechtsgeschäfts auch gratis teilgenommen werden kann.»

Zentrale Vorgabe ist demnach wie bisher die Möglichkeit zur Gratisteilnahme, wobei diese gemäss Botschaft des Bundesrats so leicht verfügbar und zugänglich sein muss wie die kostenpflichtige Teilnahme. Für weitere Einzelheiten verweisen wir auf unseren Beitrag zum bundesrätlichen Entwurf.

Von diesem Vorschlag ist der Ständerat in seiner Beratung Mitte 2016 jedoch abgewichen. Auf der einen Seite wollte er die Kopplung der Spiel-Teilnahme an einen Kauf von Produkten erlauben. Argumentiert wurde damit, dass der Kauf eines Produkts durch die Teilnahme nicht teurer werde und insofern kein direkter Einsatz geleistet werde. Auf der anderen Seite sollte Medienunternehmen – in Verschärfung der bisherigen Rechtslage – ausschliesslich die unentgeltliche Durchführung erlaubt werden. Begründet wird dies unter anderem mit der Vorgabe der neuen Verfassungsbestimmung, welche verlangt, dass die Reinerträge aus bestimmten Geldspielen vollumfänglich für gemeinnützige Zwecke verwendet werden (Art. 106 Abs. 6 BV). Sofern Medienunternehmen erlaubt werde, neben der Gratisteilnahme, Mehrwertdienstnummern für die Teilnahme zu verwenden, würden die Erträge aus den erhöhten Gebühren privaten Anbietern zufallen und somit nicht gemeinnützig verwendet.

Nachdem sich der Nationalrat im März 2017 wiederum dem Vorschlag des Bundesrats angeschlossen hatte, scheint sich nun ein möglicher Kompromiss abzuzeichnen. Gemäss der Medienmitteilung der Rechtskommission des Ständerats von Ende März soll zwar an der Erlaubnis zur Kopplung von Kauf und Teilnahme festgehalten werden. Um den Bedenken Rechnung zu tragen, wonach die ursprüngliche Lösung des Ständerats eine ungerechtfertigte Benachteiligung der Medienunternehmen bewirke, soll jedoch zusätzlich eine neue Bestimmung aufgenommen werden. Medienunternehmen soll danach die Durchführung von Gewinnspielen erlaubt werden, sofern sie eine Gratisteilnahme zu den gleichen Bedingungen wie bei Leistung eines geldwerten Einsatzes oder bei Abschluss eines Rechtsgeschäfts ermöglichen.

Verstärkte Massnahmen gegen Geldspielsucht, Wettkampfmanipulation und Geldwäscherei

Zum Schutz der Spieler vor den Gefahren der Geldspielsucht sieht das BGS ein Paket mit einer Vielzahl von Massnahmen vor: So sind neben den Spielbanken neu auch die Veranstalter von Grossspielen in der Pflicht, abhängig vom Gefährdungspotenzial und Vertriebskanal des jeweiligen Spieles, angemessene Schutzmassnahmen zu treffen. In diesem Zusammenhang wird die Spielsperre als schärfste Massnahme neben Spielbanken nun auch auf Grossspiele mit erhöhtem Gefährdungspotenzial ausgedehnt. Die Einhaltung dieser Pflichten wird durch die Aufsichtsbehörden kontrolliert. Weiter sind die Kantone in der Pflicht, Präventionsmassnahmen zu ergreifen und von Spielsucht Betroffenen Beratungen und Behandlungen anzubieten.

Nebst der Spielsucht soll mit der Gesetzesvorlage auch den weiteren Gefahren des Geldspiels Rechnung getragen werden, indem zahlreiche Bestimmungen für einen sicheren und transparenten Spielbetrieb eingeführt werden. So wird in einem neuen Art. 25a des Sportförderungsgesetzes (SpoFöG) die Wettkampfmanipulation ausdrücklich mit Geldstrafe oder Freiheitsstrafe von bis zu drei Jahren – in schweren Fällen bis zu fünf Jahren – bedroht. Dieser neue Straftatbestand wird auch als Reaktion auf ein Urteil des Bundesstrafgerichts eingeführt, in welchem die angeklagten Ex-Fussballer vom Betrugsvorwurf freigesprochen wurden (vgl. BR-News vom 14. April 2013). Schliesslich sollen Spielbanken sowie die Veranstalter der potenziell gefährlichsten Lotterie-, Sportwetten- und Geschicklichkeitsspiele künftig dem Geldwäschereigesetz (GwG) unterstellt werden (Art. 66 E-BGS).

Umstrittene Frage der Besteuerung von Geldspielgewinnen

Nach geltendem Recht müssen Gewinne aus Lotterien und Sportwetten bis zu einem Freibetrag von 1’000 Franken versteuert werden – während in Spielbanken erzielte Spielgewinne steuerfrei sind. Der Entwurf des Bundesrats sah ursprünglich vor, diese Ungleichbehandlung durch eine Steuerbefreiung sämtlicher Geldspiele zu beseitigen. Auch der Nationalrat hat sich für die generelle Steuerbefreiung ausgesprochen. Demgegenüber möchte die Rechtskommission des Ständerats Gewinne aus Geldspielen nicht generell von der Steuer befreien. Sie hält bei der Beratung der Differenzbereinigung am Vorschlag des Ständerats fest, wonach solche Gewinne ab einem Freibetrag von einer Million Franken weiterhin besteuert werden sollen.

Ausblick

Der Ständerat wird in der Sommersession 2017 über die noch bestehenden Differenzen beraten. Insbesondere aufgrund der umstrittenen Einführung von Netzsperren haben die Gegner bereits ein Referendum angekündigt. Sofern dieses zustande kommt, hätten die Stimmbürger das letzte Wort.

Weitere Informationen:

• Aktueller Stand des Entwurfs zum BGS (Fahne)
• Entwurf des Bundesrats zum BGS
• Botschaft zum BGS
• Medienmitteilung der Rechtskommission des Ständerates vom 28. März 2017
• Art. 106 der Bundesverfassung (BV)
• Spielbankengesetz (SBG)
• Lotteriegesetz (LG)
• Geldwäschereigesetz (GwG)
• „Geldspielgesetz: Botschaft vom Bundesrat verabschiedet“ (BR-News vom 3. Dezember 2015)
• „Entwurf für ein neues Bundesgesetz über Geldspiele“ (BR-News vom 15. Mai 2014)