Modernisierung des Urheberrechts im digitalen Binnenmarkt

Geltungsbereich und Ziel des Richtlinienvorschlages

Die Richtlinie (Vorschlag für eine Richtlinie über das Urheberrecht im digitalen Binnenmarkt) würde die bestehende Urheberrechtsrichtlinie nicht ersetzen. Sie würde diese ergänzen, indem spezifische Bestimmungen und Regelungen, welche für den digitalen Binnenmarkt relevant und in der Urheberrechtsrichtlinie nicht oder ungenügend geregelt sind, eingeführt würden.

Zentrale Ziele der Richtlinie zur Modernisierung des Urheberrechts im digitalen Binnenmarkt sind (Pressemitteilung der EU-Kommission vom 14. September 2016):

• Mehr Auswahl und einen leichteren Zugang zu Inhalten, im Internet und über Grenzen hinweg;
• Ein besseres Urheberrecht im Hinblick auf Bildung, Forschung, das Kulturerbe und die Eingliederung von Menschen mit Behinderung;
• Einen gerechteren und tragfähigeren Markt für Urheber, die Kultur- und Kreativwirtschaft und die Presse.

Erhöhung der Auswahl und leichterer Zugang zu Inhalten im digitalen Binnenmarkt

Folgende Massnahmen sollen dieses Ziel fördern:

• Verordnung mit Vorschriften für die Wahrnehmung von Urheberrechten und verwandten Schutzrechten in Bezug auf bestimmte Online-Übertragungen von Rundfunkveranstaltern und die Weiterverbreitung von Fernseh- und Hörfunkprogrammen. Es soll sichergestellt werden, dass die Online-Übertragung vergleichbar günstige Rahmenbedingungen wie die Kabel- und Satellitenübertragung geniessen wird. Die Erlangung von Rechten, welche für einige von Rundfunkveranstaltern erbrachte Online-Dienste und für Weiterverbreitungsdienste über Instrumente wie IPTV erforderlich sind, soll vereinfacht werden. Die Online-Dienste sollen die entsprechenden Genehmigungen bei Verwertungsgesellschaften einholen können.
• Verhandlungsmechanismus zur Erleichterung des Abschlusses von Lizenzvereinbarungen für die Video-On-Demand-Verbreitung von audiovisuellen Werken (Art. 10 Richtlinienvorschlag). Die Mitgliedstaaten werden verpflichtet, Verhandlungsstellen einzurichten. Dadurch soll der Abschluss von Lizenzvereinbarungen zwischen Rechteinhabern und On-Demand-Plattformen erleichtert werden. Hintergrund dieser Regelung ist die Erkenntnis, dass viele europäische Produktionen über eine EU-weit deutliche tiefere Verbreitung verfügen als US-amerikanische Filme (Vorschlag für eine Richtlinie über das Urheberrecht im digitalen Binnenmarkt).
• Entwicklung und Einführung von praktischen Instrumenten, welche die Lizenzvergabe für die Verwertung audiovisueller Werke EU-weit einfacher und effizienter machen sollen. Hierzu gehören z.B. Lizenzzentralen, d.h. Online-Instrumente, über welche die europäischen Werke digital in Ländern vertrieben werden können, in denen sie nicht im Kino gezeigt werden.
• Regelung zur Erleichterung des Zugangs zum kulturellen Erbe Europas (Art. 7, 8 und 9 Richtlinienvorschlag). Museen, Archive und andere kulturelle Einrichtungen sollen die Möglichkeit erhalten, vergriffene Werke, d.h. Werke, welche nicht mehr erworben werden können, zu digitalisieren und grenzüberschreitend verfügbar zu machen.

Verbesserung des Urheberrechts im Hinblick auf Forschung, Bildung und Eingliederung von Menschen mit Behinderung

Folgende Massnahmen sind hierzu vorgesehen:

• Ausnahmeregelung für die Verwendung von Materialien in digitaler Form zur Veranschaulichung im Unterricht in Bildungseinrichtungen und in Online-Kursen (Art. 4 Richtlinienvorschlag). Die Ausnahmeregel soll für alle Bildungsstufen gelten und nicht nur für die höhere Bildung (Vorschlag für eine Richtlinie über das Urheberrecht im digitalen Binnenmarkt). Die Ausnahme gilt nur für Werknutzungen, welche für die betreffenden Bildungsaktivitäten geeignet und erforderlich sind. Bei Online-Kursen wird verlangt, dass der Zugang zu den Schulungsunterlagen passwortgeschützt sein muss. Zuletzt profitieren nur Bildungseinrichtungen von diesem Privileg, welche nicht-wirtschaftliche Zwecke verfolgen. Je nach Auslegung werden damit private Bildungseinrichtungen nicht erfasst. Negativ erscheint, dass die Mitgliedstaaten frei sind, gleichwohl (kostenlose) Lizenzen für die privilegierten Nutzungen zu verlangen. Es wird zwar klargestellt, dass solche Lizenzerfordernisse die Ausnahmeregelung nicht aushöhlen dürfen, doch sind Lizenzsysteme immer mit administrativem Aufwand verbunden.
• Ausnahmeregelung für die Nutzung von Text- und Data-Mining-Technologien durch Forscher (Art. 3 Richtlinienvorschlag). Nutzungsarten, die unter die Ausnahmeregelung fallen, sind kostenlos. Hintergrund dieser Regelung ist, dass der Einsatz solcher Technologien zur Analyse von grossen Datensammlungen und Datenbanken aktuell durch das Urheberrecht teilweise eingeschränkt wird bzw. relativ grosse Rechtsunsicherheit besteht (Vorschlag für eine Richtlinie über das Urheberrecht im digitalen Binnenmarkt). Dies führt dazu, dass innovationsfördernde Analysen allenfalls nicht durchgeführt werden. Die Ausnahmeregelung wird explizit auf Forschungseinrichtungen beschränkt, wobei die Ausnahmeregelung auch dann gelten soll, wenn sich solche Forschungseinrichtungen in einem Public-Private-Partnership engagieren. Forschungseinrichtungen im Sinne des Vorschlages sind nur solche, welche entweder nicht auf Gewinnbasis agieren oder ein vom Staat anerkanntes öffentliches Interesse verfolgen (z.B. durch öffentliche Finanzierung, öffentlich-rechtliche Organisationsform). Nicht unter die Ausnahmeregelung fallen Einrichtungen, welche von privatwirtschaftlichen Unternehmen kontrolliert werden oder bei denen solche Unternehmen einen wesentlichen Einfluss haben.
• Ausnahmeregelung betreffend Einrichtungen des Kulturerbes (Art. 5 Richtlinienvorschlag). Solche Einrichtungen sollen Werke digital aufbewahren können, um den Erhalt des kulturellen Erbes und den Zugang der Öffentlichkeit zu diesen Werken sicherzustellen. Nach geltender Rechtsprechung würde eine solche Digitalisierung dem Vervielfältigungsrecht widersprechen und die Einrichtungen müssten von den Rechteinhabern eine Lizenz erhalten (Vorschlag für eine Richtlinie über das Urheberrecht im digitalen Binnenmarkt).

Gerechter und tragfähiger Markt für Urheber, die Kultur- und Kreativwirtschaft sowie die Presse

Die Massnahmen, welche dieses Ziel fördern sollen, sind sicherlich die am heftigsten diskutierten und kritisierten. Es handelt sich um folgende Massnahmen:

• Stärkung der Stellung der Rechteinhaber bei Verhandlungen betreffend Online-Nutzung ihrer Werke mit Videoplattformen wie Youtube etc. (Art. 13 Richtlinienvorschlag). Es wird klargestellt, dass solche Plattformen, welche über das blosse zur Verfügung stellen der physischen Plattform hinausgehen und gegenüber der Öffentlichkeit Inhalte veröffentlichen oder kommunizieren, eine Lizenz der Rechteinhaber für nutzer-generierte Werke einholen müssen (Vorschlag für eine Richtlinie über das Urheberrecht im digitalen Binnenmarkt). Eine Ausnahme von der Lizenzpflicht besteht dort, wo diese Plattformen das Haftungsprivileg unter der E-Commerce-Richtlinie geniessen. Im Zusammenhang mit dem Haftungsprivileg muss abgeklärt werden, ob der Plattform-Betreiber eine aktive Funktion einnimmt, z.B. die Präsentation der heraufgeladenen Inhalte optimiert oder die entsprechenden Inhalte bewirbt. Um die Lizenzierung sicherzustellen, werden die Plattform-Betreiber verpflichtet, wirksame Mittel wie Technologien zur automatisierten Erkennung von Liedern oder audiovisuellen Werken einzusetzen. Dadurch soll sichergestellt werden, dass Werke, deren Nutzung die Rechteinhaber nicht genehmigt haben, entfernt werden. Die Pflicht zur Nutzung von solchen Technologien gilt selbst dann, wenn der betreffende Plattform-Betreiber unter das Haftungsprivileg in der E-Commerce-Richtlinie fällt.
• Leistungsschutzrecht für Zeitungen, Zeitschriften und Presseerzeugnisse (Art. 11 Richtlinienvorschlag). Die Kommission stellt nicht in Abrede, dass solche Zeitungen und Medien-Produkte von der Digitalisierung profitiert haben (Vorschlag für eine Richtlinie über das Urheberrecht im digitalen Binnenmarkt). Die Digitalisierung erlaubt es solchen Presseerzeugnissen, viel mehr Nutzer anzusprechen als dies früher möglich war. Gleichwohl würde sich die Digitalisierung auf die Werbeeinnahmen auswirken. Zudem seien die Lizenzierung und die Durchsetzung der Rechte durch solche Unternehmen schwieriger geworden. Die Kommission schlägt daher ein Leistungsschutzrecht für Verleger vor. Durch dieses Leistungsschutzrecht sollen die Verleger zu Rechteinhabern werden, was deren Position in Verhandlungen über die Verwendung ihrer Inhalte mit Online-Diensten und deren Rechtedurchsetzung verstärken solle. Das Leistungsschutzrecht soll nicht für Publikationen gelten, welche für wissenschaftliche oder akademische Zwecke veröffentlicht werden. Zudem wird festgehalten, dass das Leistungsschutzrecht nicht auf Hyper-Linking anwendbar ist.

Kritik am Modernisierungsvorschlag

Die Kritik an diesen vorgeschlagenen Massnahmen liess nicht lange auf sich warten und viel relativ vehement aus. Auch wenn die Kritikpunkte durchaus nachvollziehbar sind, wirkt die Kommunikation teilweise sehr überzogen und undifferenziert.

Nachfolgende Kritikpunkte werden vorgebracht:

• Das 20 Jahre dauernde Leistungsschutzrecht unterwandere Kernbestandteile der Internetfreiheiten wie das Verlinken. Man laufe bei jedem Posten, Verlinken, Teilen oder Erstellen eines Bildes, Videos oder Textes die Gefahr, abgemahnt zu werden. Die letztere Kritik durch den Bundesverband der Verbraucherzentralen erscheint nicht vollständig zutreffend zu sein. Im Richtlinienvorschlag wird festgehalten, dass das Verlinken nicht durch das Leistungsschutzrecht erfasst werden soll. Umstritten ist damit primär, ob im Zusammenhang mit dem Verlinken Text-Snippets angezeigt werden dürfen bzw. welchen Umfang solche Snippets haben dürfen. Falls solche Snippets vollständig und unabhängig von deren Umfang unter das Leistungsschutzrecht fallen würden, wäre die Regelung effektiv zu weitgehend und würde der Verbreitung von Inhalten schaden. Klar sollte jedoch auch sein, dass ein Unterschied zwischen solchen Textteilen und der Vervielfältigung und Verbreitung eines gesamten Textes besteht.
• Die Informationsvielfalt würde verkleinert, weil die Gefahr besteht, dass Suchmaschinen journalistische Texte komplett aus der Suche entfernen. Es ist sicherlich richtig, dass Innovation und Kreativität durch die weite Verbreitung und den möglichst weiten Zugriff auf Informationen gefördert werden. Damit ist jedoch nicht zwingend gesagt, dass dieses Zur-Verfügung-Stellen von Inhalten Dritter für die Plattformen zwingend kostenlos sein muss. Hierzu wären differenziertere ökonomische Überlegungen anzustellen. Entscheidend müsste auch hier der Umfang der Vervielfältigung sein.
• Das Leistungsschutzrecht könnte kleinere Verlage beeinträchtigen, da diese auf die Auffindbarkeit in Suchmaschinen angewiesen seien. Dieses Argument ist nur dann überzeugend, wenn die Suchmaschinen journalistische Texte gesamthaft aus der Suche entfernen. Ansonsten stünde es den kleinen Verlagen auch mit einem Leistungsschutzrecht frei, deren Erzeugnisse ohne Vergütung und Lizenz zur Verfügung zu stellen. Das Leistungsschutzrecht ist aus anderen Gründen nicht zielführend.
• Unterlaufen des Haftungsprivilegs in der E-Commerce-Richtlinie durch Lizenzierungspflicht für nutzer-generierte Inhalte und Pflicht zur Verwendung von Upload-Filtern. Diese Kritikpunkte sind durchaus gerechtfertigt. Die entsprechenden Pflichten sind unverhältnismässig. Vollkommen übertrieben ist allerdings die Aussage des EDRi, dass solche Upload-Filter nicht einmal in den schlimmsten Diktaturen zu erwarten seien. Solche Aussagen sind absurd und für die an sich überzeugenden Argumente gegen die entsprechende Regulierung nicht hilfreich. Die Tatsache, dass solche Filter für die Erreichung eines Interessenausgleichs zwischen Rechteinhabern und Plattformbetreibern nicht geeignet sind – und auch bei der Rechtedurchsetzung nur bedingt helfen –, lassen einen Vergleich zu Informationsfiltern in Diktaturen noch lange nicht zu.
• Ausnahmeregelung betreffend Data-Mining-Technologien geht zu wenig weit. Sie würde privatwirtschaftliche Unternehmen, welche solche Analysetechnologien anbieten, nicht erfassen. Es ist jedoch nicht ganz ersichtlich, weshalb privatwirtschaftliche und gewinnorientierte Dienstleister für die Verwendung von fremden Daten, welche sie für die eigene Dienstleistung benötigen, nicht bezahlen sollten. Offline-Unternehmen müssen die Materialien, welche sie für die eigene Leistungserstellung benötigen, ebenfalls bezahlen. Wichtig wäre diesbezüglich vielmehr, Rechtssicherheit im Zusammenhang mit solchen Analysen zu schaffen. Es sollte festgelegt werden, wann eine solche Analyse Urheberrechte tangiert und damit eine Vergütungspflicht besteht und wann gewisse Nutzungen nicht unter das Urheberrecht fallen.

Rechtslage in der Schweiz

Die Vorschläge zur Modernisierung des Urheberrechts im digitalen Binnenmarkt sind für die Schweiz nicht direkt anwendbar. Allerdings müssen sich schweizerische Online-Unternehmen, welche ihre Angebote und Dienstleistungen auch an EU-Bürger richten, an das Urheberrecht in den betreffenden EU-Ländern halten.

Ansonsten ist zu konstatieren, dass das schweizerische Urheberrecht gesetzestechnisch noch nicht im digitalen Zeitalter angekommen ist. Diese Lücke zu neuen Technologien hätte mit einer Urheberrechtsrevision geschlossen werden sollen. Die entsprechenden Gesetzesvorschläge sahen u.a. neue Ausnahmeregelungen – bzw. Schrankenregelungen nach schweizerischer Terminologie – für den Eigengebrauch, für wissenschaftliche Nutzungen und für verwaiste Werke vor, welche mit den vorangehend vorgestellten EU-Vorschlägen vergleichbar sind. Allerdings wurde der Vorentwurf zur Urheberrechtsrevision – primär die Bestimmungen zur Bekämpfung der Internet-Piraterie – in der Vernehmlassung derart kritisiert, dass der Bundesrat vorerst nochmals eine Expertenkommission eingesetzt hat, um die Gesetzesvorschläge zu überarbeiten. Über die geplante Revision des Urheberrechts haben wir bereits berichtet (BR-News vom 23. Mai 2016).

Im Vergleich zu den Vorschlägen in der Modernisierungsrichtlinie lässt sich zum bestehenden schweizerischen Urheberrechtsgesetz folgendes sagen (Bundesgesetz über das Urheberrecht und verwandte Schutzrechte):

• Keine speziellen Mechanismen für die Lizenzierung von digitalen Werknutzungen im schweizerischen Urheberrechtsgesetz (URG). Es gibt einen Vergütungstarif für digitale Kopien und andere digitale Nutzungen von Werken. Mit der entsprechenden Durchsetzung sind die Verwertungsgesellschaften für deren Mitglieder betraut. Nicht-Mitglieder müssen ihre Urheberrechte selber durchsetzen. Es ist auch unbestritten, dass die digitale Vervielfältigung und Veröffentlichung von Werken vom Urheberrecht erfasst wird. Umstritten war jedoch, ob Plattform-Betreiber für nutzer-generierte Inhalte lizenzpflichtig sind. 2013 hat die Suisa z.B. mit Youtube erfolgreich eine Vergütungsregelung erzielt. Schweizer Künstler erhalten dadurch eine Entschädigung je angeschautes Video (BR-News vom 1. Oktober 2013).
• Art. 19 Abs. 1 lit. b URG erlaubt die Verwendung von Werken für Unterrichtszwecke. Gemäss Gesetzeswortlaut wird dadurch nur die Verwendung in der Klasse erfasst. Eine teleologische Auslegung des Gesetzes würde eine Ausdehnung auf Online-Kurse durchaus zulassen. Wie im Modernisierungsvorschlag explizit erwähnt, müssten die Online-Kurse jedoch Zugangsschranken unterliegen. Zugang durch einen unbeschränkt grossen Kreis wäre durch den Zweck der Gesetzesnorm nicht gedeckt. Es ist zu beachten, dass die Anfertigung von Werkstücken zum Schulgebrauch allenfalls kopier- und leerträgervergütungspflichtig ist. Aufführungen in der Klasse sind dagegen vergütungsfrei.
• Art. 24 Abs. 1bis erlaubt die Herstellung von Kopien durch Bibliotheken, Museen und Bildungseinrichtung zur Erhaltung der Werke. Mit den Kopien darf kein wirtschaftlicher oder kommerzieller Zweck verfolgt werden.
• Die Einführung eines Leistungsschutzrechtes für Presseerzeugnisse wurde in der Schweiz diskutiert. Die Medienbranche selber hat sich dann aber entschieden, dieses politisch heikle Thema nicht weiterzuverfolgen.

Wie wird Innovation am besten gefördert? Verstärkung oder Abschaffung des Urheberrechts im digitalen Bereich?

Die EU-Kommission arbeitet sich mit dem Richtlinienvorschlag an einem Thema ab, welches viele schwierige Fragen aufwirft. Letztlich geht es um die Frage, wie Innovation am besten gefördert wird: Durch Verstärkung des Urheberrechts oder durch grossflächige Beschränkungen und Ausnahmeregeln oder gar durch Abschaffung des Urheberrechts im digitalen Raum.

Eine ausführliche Diskussion ist vorliegend nicht möglich. Folgende Bemerkungen können jedoch als Denkanregung dienen:

• Das Urheberrecht ist nicht per se innovationsfeindlich. Nach Law and Economics-Gesichtspunkten rechtfertigen sich das Urheberrecht und die betreffenden Verbotsrechte durch die dadurch gegebene Anreizfunktion zur Schaffung von Werken. Die Werke wiederum fördern die Innovation und Kreativität und damit das Gesamtwohl. Entscheidend ist die Ausgestaltung des Urheberrechts. Ziel bei der Ausgestaltung muss immer die Förderung des Gemeinwohls und der Innovation sein. Es braucht einen Ausgleich zwischen den verschiedenen Interessen. Diese Interessenabwägung kann sich durch technologische Entwicklungen verändern. Kein überzeugendes Argument ist die Behauptung, dass das kostenlose Angebot möglichst vieler Werke volkswirtschaftlich die beste Lösung ist. Kostenlose Angebote führen regelmässig zu volkswirtschaftlich ineffizienten Marktsituationen.
• Online-Plattformen, welche urheberrechtlich geschützte Werke zur Verfügung stellen oder vermitteln, sind keine Gemeinwohltäter. Es handelt sich um gewinnorientierte Unternehmen, welche primär einen kommerziellen Zweck verfolgen. Dies selbst dann, wenn sie den Nutzern die Dienste „kostenlos“ zur Verfügung stellen. Für ihr Geschäftsmodell sind sie auf Inhalte angewiesen. Ohne (nutzer-generierte) Inhalte sind sie für Konsumenten nicht spannend und können damit auch die wichtigen Netzwerkeffekte nicht erzielen. Dass sich daher Online-Plattform betreffend die Nutzung von urheberrechtlichen Werken nicht einfach aus der Verantwortung stehlen können, ist ökonomisch gesehen gerechtfertigt. Dabei ist jedoch immer das Verhältnismässigkeitsprinzip zu beachten. Es darf von solchen Plattformen durchaus verlangt werden, dass sie auf Meldung von Rechteinhabern hin urheberrechtlich geschützte Werke entfernen. Dies entspricht gängiger Praxis.
• Das Leistungsschutzrecht ist aus verschiedenen Gründen unbrauchbar, um Innovation und Kreativität zu fördern. Dies nicht deshalb, weil die Verleger keine berechtigten Interessen hätten. Die Auffindbarkeit von Presseinhalten ist jedoch im Interesse der Allgemeinheit. Von daher erbringen Suchmaschinen wie Google einen wertvollen Beitrag an die Innovation. Auch Snippets sind dabei wertvoll, da sie einen kurzen Überblick über den Inhalt eines Dokumentes verschaffen. Allerdings dürfen diese Snippets nicht den gesamten Text vorwegnehmen. Es hat hier dieselbe Interessenabwägung zu erfolgen, wie dies der Gesetzgeber in Art. 19 Abs. 3 lit. a URG getan hat. Dort wird der Eigengebrauch im Zusammenhang mit der Vervielfältigung von im Handel erhältlichen Werkexemplaren eingeschränkt. Die Vervielfältigung zum Eigengebrauch soll das Originalexemplar wirtschaftlich nicht konkurrenzieren.
• Selbst wenn man, entgegen der vorangehenden Auffassung, ein Leistungsschutzrecht befürwortet, wäre es nicht geeignet und durchsetzbar. Die Durchsetzung des Leistungsschutzrechts würde regelmässig an der Marktmacht von Google und anderen Plattformen mit grossen Netzwerkeffekten scheitern. Die Verleger könnten nur auf Augenhöhe verhandeln, wenn sie vergleichbare Alternativen hätten.
• Regulierungen, wie z.B. das Leistungsschutzrecht, werden von der Politik regelmässig eingeführt, um Unternehmen wie Google und Facebook zu „bändigen“ und Startups und einheimische Kleinunternehmen zu fördern. Die Regulierungen bewirken jedoch regelmässig das Gegenteil. Regulierungen führen zu administrativen Kosten. Google etc. bezahlen diese aus der Portokasse, Startups und Kleinunternehmen nicht. Die entsprechenden Regulierungskosten führen in diesen Konstellationen zu einer Verfestigung der Marktmacht und nicht zu mehr Wettbewerb.
• Vorrang von privatwirtschaftlichen Lösungen: Aufgrund der vorangehenden Problematik betreffend Regulierung sind privatwirtschaftliche Lösungen zu bevorzugen. Es ist nicht zu verleugnen, dass solche Lösungen bei marktmächtigen Unternehmen wie Google nicht einfach zu erzielen sind. Es gibt jedoch durchaus Beispiele für solche Lösungen. So haben sich die Gema – die deutsche Musikverwertungsgesellschaft – und Youtube soeben auf eine Entschädigungsregel geeinigt (NZZ vom 1. November 2016: Mehr Musikvideos auf Youtube). Von dieser Einigung zwischen Gema und Youtube profitieren die Künstler und Nutzer.

Weitere Informationen:

• Pressemitteilung der EU-Kommission vom 14. September 2016
• Vorschlag für eine Richtlinie über das Urheberrecht im digitalen Binnenmarkt
• Mitteilung der Kommission für eine faire, effiziente und wettbewerbsfähige auf dem Urheberrechtsschutz beruhende europäische Wirtschaft im digitalen Binnenmarkt vom 14. September 2016
• Entwurf Verordnung mit Vorschriften für die Wahrnehmung von Urheberrechten und verwandten Schutzrechten in Bezug auf bestimmte Online-Übertragungen von Rundfunkveranstaltern und die Weiterverbreitung von Fernseh- und Hörfunkprogrammen
• BR-News vom 23. Mai 2016
• BR-News vom 1. Oktober 2013
• Bundesgesetz über das Urheberrecht und verwandte Schutzrechte