Neues Tabakproduktegesetz – mehr Werbebeschränkungen und Legalisierung des Verkaufs von nikotinhaltigen E-Zigaretten

Geltende Rechtsvorschriften für Tabakprodukte

Der Verkauf und die Bewerbung von Tabakprodukten werden im geltenden Recht durch zahlreiche Erlasse geregelt. Zentral ist dabei, dass sie auf Bundesebene grundsätzlich den Vorschriften des Lebensmittelrechts unterliegen. Konkret gelten Tabakprodukte als Genussmittel im Sinne des Lebensmittelgesetzes (LMG) und unterstehen – abgesehen von einigen Ausnahmen – der Lebensmittel- und Gebrauchsgegenständeverordnung (LGV). Die Vorgaben dieser Verordnung sind ferner grundsätzlich auch beim Inverkehrbringen von E-Zigaretten zu beachten. Von besonderer Bedeutung für die Praxis sind darüber hinaus die Tabakverordnung (TabV) sowie eine spezifische Verordnung für die erforderlichen Warnhinweise. Schliesslich sind in diesem Zusammenhang auch die Werbe- und Sponsoringbeschränkungen im Bereich von Radio- und Fernsehen (RTVG) sowie das Tabaksteuergesetz (TStG) zu erwähnen.

Die Kantone haben zudem im Bereich ihrer Zuständigkeit verschiedene Vorschriften für die Tabakprävention erlassen. Hierzu zählen namentlich die Gesetze, die ein Mindestalter für den Verkauf von Zigaretten festlegen. Ferner bestehen in den meisten Kantonen auch Einschränkungen für die Plakatwerbung für Tabakprodukte. Einzelne Kantone haben schliesslich auch die Kinowerbung für Tabakprodukte verboten.

Allgemeine Änderungen und Ziele der Revision

Vor diesem Hintergrund bezweckt der Bundesrat mit dem am 21. Mai 2014 veröffentlichten Vorentwurf eine schweizweit einheitliche Regelung für Tabakprodukte zu schaffen. Da im Rahmen der laufenden Totalrevision des Lebensmittelrechts ohnehin vorgesehen ist, Tabakprodukte von den Vorschriften des Lebensmittelgesetzes auszunehmen, soll die Vereinheitlichung durch ein neues Bundesgesetz über Tabakprodukte (TabPG) erfolgen.

Der Gesetzesentwurf übernimmt zwar wiederum wesentliche Grundsätze des geltenden Lebensmittelgesetzes, so namentlich die Pflicht des Inverkehrbringers zur Selbstkontrolle. Allerdings hätte die vorgeschlagene Regelung Auswirkungen auf die Anwendung des sog. Cassis-de-Dijon-Prinzips (vgl. dazu allgemein BR-News vom 10.5.2010). Vereinfacht ausgedrückt dürfen nach diesem Prinzip Produkte, die in der EU rechtmässig im Verkehr sind, in der Schweiz verkauft werden, auch wenn sie den schweizerischen Vorschriften nicht entsprechen. Für Lebensmittel und damit auch Tabakprodukte ist jedoch derzeit im Sinne einer Ausnahme ein Bewilligungssystem vorgesehen (vgl. Art. 16c THG). Dieses wäre künftig auf Tabakprodukte nicht mehr anwendbar und eine Bewilligung daher grundsätzlich nicht mehr erforderlich.

Neben der Vereinheitlichung der Vorschriften soll mit dem neuen Gesetz auch eine Verbesserung des Jugendschutzes bewirkt werden. Kernpunkt ist dabei das Verbot, Tabakprodukte an unter 18-Jährige abzugehen. Damit schlägt der Bundesrat ein schweizweit einheitliches Mindestalter vor. Bis anhin haben die Kantone hierzu unterschiedliche Regelungen und Mindestaltersvorgaben erlassen.

Strengere Werbevorschriften – Plakatwerbung und Werbung im Internet grundsätzlich verboten

Im Zusammenhang mit dem Jugendschutz stehen auch die im Entwurf vorgesehenen Werbebeschränkungen. Gemäss dem Bericht des Bundesrats sind die aktuellen Regelungen in der Schweiz deutlich weniger streng als in den Nachbarländern. Denn im geltenden Bundesrecht ist Werbung für Tabakprodukte nur in Radio und Fernsehen verboten und darüber hinaus, wenn sie sich speziell an Jugendliche unter 18 Jahren richtet. Im Übrigen gilt ein Täuschungsverbot, welches insbesondere die Verwendung von Bezeichnungen wie „mild“ oder „light“ auf Verpackungen untersagt.

Da sich Jugendliche gemäss Bundesrat auch von Werbung, die sich vordergründig an Erwachsene richtet, angesprochen fühlen, schlägt er im neuen Gesetzesentwurf nun weitere Beschränkungen vor, die zu den geltenden hinzutreten sollen. Allgemein soll die Werbung für Tabakprodukte neu ausdrücklich auch dann verboten sein:

• wenn sie einen Nutzen der Tabakprodukte für die Gesundheit andeutet oder Tabakprodukte mit einem positiven Lebensgefühl in Verbindung bringt;
• wenn sie mit preisvergleichenden Angaben oder mit Versprechen von Geschenken oder anderen Vergünstigungen betrieben wird.

Zudem enthält der Entwurf auch ein Verbot der Werbung für Tabakprodukte auf folgenden Werbeträgern:

• Gebrauchsgegenstände, die nicht im Zusammenhang mit Tabakprodukten stehen;
• in und an öffentlichen Verkehrsmitteln;
• in Zeitungen, Zeitschriften und anderen Publikationen;
• auf Plakaten und allen anderen Formen der Aussenwerbung, die von öffentlichem Grund aus einsehbar sind;
• in Inhalten, die per Post zugestellt werden oder elektronisch vermittelt werden, insbesondere im Internet oder in Computerspielen; ausgenommen sind direkt an Erwachsene gerichtete Sendungen oder Nachrichten;
• Werbespots und Anzeigen, die im Kino gezeigt werden.

Schliesslich soll es auch an den folgenden Orten verboten sein, für Tabakprodukte zu werben:

• in und an Gebäuden, die öffentlichen Zwecken dienen, sowie auf ihren Arealen;
• auf Sportplätzen sowie an Sportveranstaltungen.

Zum Schutz vor Umgehungen gelten sämtliche Werbeverbote nicht nur für die Tabakprodukte selbst, sondern auch für „Gegenstände, die eine funktionale Einheit mit dem konsumierten Tabakprodukt bilden.“ Angesprochen sind damit beispielsweise Pfeifen oder Zigarettenpapier. Hervorzuheben ist im Übrigen, dass bei Verstössen gegen die Werbevorschriften Bussen von bis zu CHF 40‘000.- drohen.

Beschränkung des Sponsorings und der Verkaufsförderung

Das vorgeschlagene Tabakproduktegesetz enthält auch weitere Beschränkungen im Bereich des Sponsorings. Nach der Gesetzesvorlage soll es künftig verboten sein, Veranstaltungen oder Tätigkeiten in der Schweiz zu sponsern, sofern diese einen „internationalen Charakter“ haben. Der internationale Charakter einer Veranstaltung oder Tätigkeit kann sich entweder daraus ergeben, dass sie teilweise im Ausland stattfindet, oder aus anderen Gründen eine grenzüberschreitende Wirkung hat. Ebenfalls verboten ist das Sponsoring von Personen, die im Rahmen von solchen internationalen Veranstaltungen auftreten.

Eine erhebliche präventive Wirkung verspricht sich der Bundesrat auch von den vorgeschlagenen Einschränkungen für die Verkaufsförderung. Verboten sind danach beispielsweise die unentgeltliche Abgabe von Produkten (z.B. Angebot von zwei Produkten zum Preis von einem), die Abgabe von Geschenken (z.B. Gratis-Feuerzeug beim Kauf von Zigaretten) und die Abgabe von Preisen (z.B. Überreichung eines Preises im Rahmen eines Wettbewerbs). Dasselbe gilt auch für „zeitlich und örtlich beschränkte sowie an einen bestimmten Personenkreis gerichtete Preisnachlässe“. Abgezielt wird damit namentlich auf die Verkaufsförderungsmassnahmen an Festivals, Konzerten und ähnlichen Veranstaltungen.

Neue Regelung für E-Zigaretten – Legalisierung des Verkaufs von nikotinhaltigen E-Zigaretten

Eine weitere grundlegende Änderung gegenüber der geltenden Rechtslage resultiert aus der ausdrücklichen Regelung der E-Zigaretten. Der Bundesrat orientiert sich dabei an der kürzlich verabschiedeten EU-Tabakrichtlinie und schlägt vor, nikotinhaltige E-Zigaretten den Tabakprodukten gleichzustellen. Dies hat zur Folge, dass grundsätzlich sämtliche Vorgaben des Gesetzesentwurfs, namentlich die Mindestalter- und Werbevorgaben, auch für b E-Zigaretten gelten. Dem Bundesrat wird ferner die Ermächtigung erteilt, bestimmte Vorschriften des Gesetzes auch auf nicht nikotinhaltige E-Zigaretten anzuwenden.

Gegenüber der geltenden Rechtslage führt dieser Vorschlag zu einer Legalisierung des Verkaufs von nikotinhaltigen E-Zigaretten. Derzeit ist es lediglich gestattet, E-Zigaretten mit Nikotin zum Eigengebrauch zu importieren, nicht aber diese in der Schweiz zu verkaufen. Der Vorentwurf sieht allerdings eine Meldepflicht vor. Danach müssen Hersteller oder Importeure nikotinhaltige E-Zigaretten vor deren erstmaliger Abgabe beim Bundesamt für Gesundheit (BAG) melden. Der Inhalt dieser Meldung wird der Bundesrat noch zu bestimmen haben. Zu beachten ist dabei jedoch, dass E-Zigaretten je nach Vermarktung auch künftig noch als Arzneimittel eingeordnet werden könnten und ihr Inverkehrbringen daher trotz der Regelung im Tabakproduktegesetz nur mit einer Bewilligung zulässig wäre.

Schliesslich schlägt der Bundesrat auch vor, die Vorschriften zum Schutz vor Passivrauchen künftig auf alle E-Zigaretten anzuwenden. An Orten, an denen bereits ein Rauchverbot gilt, wäre daher in Zukunft auch das „Dampfen“ von E-Zigaretten verboten.

Weitere Regelungen

Der Gesetzesentwurf enthält darüber hinaus zahlreiche weitere Regelungen. Hinzuweisen ist dabei insbesondere auf das bereits im geltenden Recht vorgesehene Verkaufsverbot für bestimmte „Tabakprodukte zum oralen Gebrauch“. Folglich ist es in der Schweiz auch nach der vorgeschlagenen Regelung weiterhin verboten, Snus oder ähnliche Produkte in Verkehr zu bringen. Zu beachten ist schliesslich, dass den Kantonen das Recht eingeräumt wird, die Werbung, die Verkaufsförderung und das Sponsoring weiter als im Gesetzesentwurf einzuschränken.

Nächste Schritte

Die Vernehmlassung zum Vorentwurf läuft noch bis zum 12. September 2014. Anschliessend wird der Bundesrat die Stellungnahmen auswerten und dem Parlament gegebenenfalls einen überarbeiteten Entwurf unterbreiten.

Weitere Informationen:

• Vorentwurf des Bundesgesetzes über Tabakprodukte
• Erläuternder Bericht zum Bundesgesetz über Tabakprodukte

Ansprechpartner: Lukas Bühlmann