Presseförderung: BAKOM stellt zu hohe Anforderungen für Gewährung von Zustellermässigungen

Rechtlicher Hintergrund

Im Rahmen der so genannten indirekten Presseförderung können gewisse Zeitungen und Zeitschriften in der Schweiz durch die Post zu ermässigten Tarifen zugestellt werden. Der Bund leistet zu diesem Zweck jährlich einen Subventionsbeitrag von 50 Millionen Franken für den ermässigten Postversand von Zeitungen und Zeitschriften.

Das Postgesetz sieht die Zustellermässigung insbesondere für abonnierte Tages- und Wochenzeitungen der Regional- und Lokalpresse vor. In der Postverordnung sind die zu erfüllenden Kriterien für die Gewährung einer Ermässigung geregelt. Demnach erhalten Tages- und Wochenzeitungen der Regional- und Lokalpresse eine Zustellermässigung, sofern sie

• abonniert sind,
• der Post zur Tageszustellung übergeben werden,
• vorwiegend in der Schweiz verbreitet werden,
• mindestens einmal wöchentlich erscheinen,
• nicht überwiegend Geschäftszwecken oder der Bewerbung von Produkten und Dienstleistungen dienen,
• einen redaktionellen Anteil von mindestens 50 Prozent aufweisen,
• nicht zur Mitgliedschafts-, Stiftungs-, Fach- oder Spezialpresse gehören,
• nicht mehrheitlich in öffentlichem Eigentum stehen,
• nicht von einer staatlichen Behörde herausgegeben werden,
• kostenpflichtig sind,
• eine beglaubigte Auflage von durchschnittlich mindestens 1‘000 und höchstens 40‘000 Exemplaren pro Ausgabe aufweisen, wobei die Auflage von einer unabhängigen und anerkannten Prüfstelle beglaubigt sein muss,
• mit den Beilagen höchstens 1 kg wiegen.

Diese Voraussetzungen sind kumulativ zu erfüllen.

Vor diesem rechtlichen Hintergrund hatte das Bundesverwaltungsgericht vor kurzem den nachfolgend beschriebenen Fall zu beurteilen.

Gesuch um Zustellermässigung abgelehnt

Im September 2012 stellte die Fridolin Druck und Walter Feldmann AG (nachfolgend Fridolin Druck) beim Bundesamt für Kommunikation (BAKOM) für die Zeitung „FRIDOLIN“ ein Gesuch um Zustellermässigung. Es handelt sich dabei um eine Regionalzeitung mit Amtsblatt, die hauptsächlich im Wirtschaftsraum Glarus verteilt wird. Sie gab in diesem Gesuch eine Gesamtauflage von 29‘707 Exemplaren sowie eine Abonnentenzahl von 2‘347 an.

Das BAKOM wies das Gesuch ab und verweigerte Fridolin Druck die Zustellermässigung. Es begründete diese Abweisung damit, dass nur abonnierten Presseerzeugnissen eine Zustellermässigung gewährt werde. Dafür sei erforderlich, dass 75 % der Gesamtauflage einer Zeitung an Abonnenten geht. Mit einem Abonnentenanteil von nur rund 8 % erfülle „FRIDOLIN“ diese Voraussetzung nicht. Gegen die Abweisungsverfügung des BAKOM erhob Fridolin Druck Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht.

Wie ist „abonniert“ zu verstehen?

Im Beschwerdeverfahren (A-386/2013) war zu entscheiden, ob das BAKOM die Zustellermässigung zu Recht verweigert hatte. Da nicht umstritten war, dass „FRIDOLIN“ die übrigen Kriterien der Postverordnung für eine Zustellermässigung erfüllte, musste das Bundesverwaltungsgericht nur noch beurteilen, wie der Begriff „abonniert“ zu interpretieren ist, namentlich ob die Anwendung des 75-%-Kriteriums rechtmässig ist. Fraglich war in erster Linie, ob sich der Begriff „abonniert“ auf die Gesamtauflage oder auf jedes einzelne Exemplar einer Zeitung bezieht.

Das Gericht betrachtete dafür als erstes den Gesetzestext und stellte fest, dass weder das Postgesetz, noch die Postverordnung definieren, wie „abonniert“ zu verstehen sei. Auch aus der Botschaft zum Postgesetz oder den Erläuterungen zur Postverordnung ergebe sich keine eindeutige Definition.

Interpretation nach Entstehungsgeschichte

Aus diesem Grund müsse die massgebende Gesetzes- bzw. Verordnungsbestimmung aufgrund ihrer Entstehungsgeschichte interpretiert werden.

Diese sog. historische Auslegung zeige, dass seit Einführung der Presseförderung verschiedene Systeme praktiziert wurden. Es sei dabei aber nie Wille des Gesetzgebers gewesen, die Presseförderung an die Bedingung zu knüpfen, dass ein gewisser Prozentsatz von Abonnementsverträgen erreicht werden muss.

Aus der Entstehungsgeschichte der betroffenen Bestimmungen könne deshalb nicht geschlossen werden, dass sich der Begriff „abonniert“ auf die Gesamtauflage einer Zeitung und nicht auf jedes einzelne Exemplar bezieht.

Interpretation nach Sinn und Zweck der Bestimmung

Zum gleichen Ergebnis führe auch die Interpretation der massgebenden Bestimmung nach ihrem Sinn und Zweck (sog. teleologische Auslegung).

Der verbilligte Zeitungstransport solle das Abonnieren und die regelmässige Lektüre von Zeitungen und Zeitschriften erleichtern. Sinn der massgeblichen Vorschriften sei somit, der Presse die Erfüllung ihrer im allgemeinen Interesse liegenden Aufgabe zu ermöglichen (vgl. dazu BGE 120 Ib 142). Der verbilligte Zeitungstransport werde jenen Zeitungen gewährt, die aufgrund eines entgeltlichen Abonnementsvertrags der Post übergeben werden. Damit werde deren Erwerb zu einem erschwinglichen Preis ermöglicht und so die regelmässige Lektüre gewährleistet. Gleichzeitig ermögliche die Presseförderung, dass die Titel der Regional- und Lokalpresse ihre Abonnementspreise tiefer halten könnten. Gerade für Zeitungen und Zeitschriften mit kleiner Auflage wäre es deshalb kontraproduktiv zu verlangen, dass mindestens 75 % der Auflage im Abonnementsverhältnis verteilt werde, weil die Anzahl verkaufter Abonnemente namentlich auch vom Bekanntheitsgrad und der Qualität der Zeitung abhänge. Folglich unterliege das Verhältnis zwischen Auflage und Abonnementsanzahl ständigen Schwankungen und eine prozentuale Schwelle könnte die Verleger dazu bringen, ihre Auflage zu reduzieren. Dies würde klar dem Willen des Gesetzgebers widersprechen.

Eine Interpretation des Begriffs „abonniert“ in dem Sinne, dass er sich auf die Gesamtauflage und nicht auf jedes einzelne Exemplar beziehe, widerspreche deshalb dem Sinn und Zweck der Bestimmung.

Begriff „abonniert“ bezieht sich nicht auf Gesamtauflage

Im Gesamtergebnis hielt das Bundesverwaltungsgericht deshalb fest, der Begriff „abonniert“ im Sinne der massgebenden Gesetzes- und Verordnungsbestimmungen sei so zu verstehen, dass eine Zustellermässigung den Abschluss eines entgeltlichen Abonnementsvertrags zwischen einer Zeitung und deren Empfängern voraussetzt. Hierbei richte sich der Begriff „abonniert“ nicht an die Gesamtauflage. Folglich sei auch kein bestimmter Prozentsatz an Abonnementsverträgen im Verhältnis zur Gesamtauflage erforderlich.

Gestützt auf dieses Ergebnis hiess das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde und das Gesuch um Zustellermässigung für die abonnierten Exemplare gut.

Das Gericht bestätigte damit seine Rechtsprechung. Bereits Ende September hatte es einen ähnlich gelagerten Fall mit identischer Begründung gleich entschieden (vgl. französischsprachiges Urteil A-469/2013). In seinen FAQ zur Presseförderung hält das BAKOM derzeit trotzdem noch am 75-%-Kriterium fest. Es ist aber davon auszugehen, dass die Anpassung dieses Dokuments noch erfolgen wird und das BAKOM seine Praxis in naher Zukunft ändert. Nicht auszuschliessen ist jedoch, dass sich auch das Bundesgericht noch mit dem Thema befassen muss. Denn es ist nicht bekannt, ob das BAKOM die beiden Urteile an das Bundesgericht weitergezogen hat oder weiterziehen wird.

Weitere Informationen:

• Urteil A-386/2013 des Bundesverwaltungsgerichts vom 30.10.2013
• Urteil A-469/2013 des Bundesverwaltungsgerichts vom 27.09.2013
• Homepage des BAKOM mit weiteren Informationen zur Presseförderung
• BAKOM: FAQ zur Presseförderung
• Urteil A-481/2013 des Bundesverwaltungsgerichts vom 07.11.2013 (weitgehend gleichlautender Entscheid zur Mitgliedschaftspresse)
• Postgesetz (PG)
• Postverordnung (VPG)

Ansprechpartner: Lukas Bühlmann