Rechtmässigkeit von staatlichen Monopolen für Online-Sportwetten und Glücksspiele

Der Europäische Gerichtshof (EuGH) hatte sich bereits in unzähligen Urteilen mit der Zulässigkeit von staatlichen Beschränkungen des Wett- und Glückspielangebots im Internet auseinandergesetzt. Glücksspielmonopole erachtete der Gerichtshof dabei zwar jeweils als eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit. Diese Beschränkung hat er jedoch stets als gerechtfertigt beurteilt, wenn dafür „zwingende Gründe des Allgemeininteresses“ (insb. Verbraucherschutz, Suchtprävention und Verhinderung der Verleitung zu übermässigen Ausgaben) vorliegen. Da die staatliche Regulierung zur Erreichung dieses Ziels überhaupt geeignet und ferner verhältnismässig sein muss, hat der EuGH gewisse Leitplanken aufgestellt und so den grossen Ermessenspielraum der Mitgliedsstaaten eingeschränkt.

Der Gerichtshof verlangt insbesondere, dass die Massnahmen, mit denen ein Mitgliedstaat die Spieltätigkeit beschränkt, dazu beitragen müssen, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern und die Tätigkeiten in diesem Bereich in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen. Dies hatte der EuGH z.B. bei der geltenden deutschen Regelung (Urteil vom 8.9.2010) bezweifelt, insbesondere weil die Inhaber der staatlichen Monopole intensive Werbekampagnen durchführten und dies zu Widersprüchen mit den Zielen, die das Monopol rechtfertigen können, führen kann. Verschiedentlich hatte der EuGH aber auch auf die Besonderheiten des Internet-Glückspiels (fehlender unmittelbarer Kontakt mit dem Anbieter, leichter und ständiger Zugang, Anonymität etc.) und die damit verbundenen Gefahren hingewiesen, die unter Umständen auch eine besondere Rechtfertigung der Einschränkungen erlauben könnten.

Entscheid des EuGH

Mit dem aktuellen Entscheid des EuGH vom 15. 9.2011 (Rs. C-347/09) wurden diese Grundsätze nun weiterentwickelt. Zu beurteilen war diesmal das österreichische Glücksspielmonopol und die damit verbundenen Strafverfahren gegen die österreichischen Staatsbürger und Gründer des multinationalen Online-Anbieters „bet-at-home.com“. Maltesische Tochtergesellschaften der Unternehmsgruppe bieten auf der Website „www.bet-at-home.com“ Kasinospiele und Sportwetten an und verfügen dafür über entsprechende maltesische Lizenzen. Wegen Verstosses gegen das österreichische Glücksspielrecht wurden sodann gegen die Geschäftsführer der Gesellschaft „bet-at-home.com Entertainment GmbH“ Strafverfahren eröffnet. Das zuständige österreichische Gericht hatte jedoch Zweifel, ob die österreichische Regelung mit dem EU-Recht vereinbar ist und legte deshalb dem EuGH zahlreiche Fragen zur Vorabentscheidung vor.

Gemäss dem EuGH-Entscheid kann auch das österreichische Monopol unter Einhaltung der Kriterien aus seiner Rechtsprechung zulässig sein, wobei die nationalen österreichischen Gerichte die konkrete Beurteilung dieser Frage vornehmen müssen. Im Unterschied zu früheren Urteilen geht der Gerichtshof jedoch nicht auf die besonderen Gefahren des Internet-Glückspiels ein. Dementsprechend müssen die „Internet-Monopole“ nach den üblichen Grundsätzen beurteilt werden. Der EuGH hat in diesem Zusammenhang ferner bekräftigt, dass mangels Harmonisierung auf EU-Ebene keine Verpflichtung zur gegenseitigen Anerkennung der von anderen Mitgliedstaaten erteilten Erlaubnisse bzw. Lizenzen besteht. Im Bereich des Glückspiels sei aufgrund der fehlenden Harmonisierung auch bei der Prüfung der Verhältnismässigkeit unbeachtlich, ob die Allgemeininteressen bereits durch Massnahmen im „Sitzmitgliedsstaat“ (hier Malta) ausreichend geschützt werden.

Entscheid des BGH

Einen ähnlichen Fall wie in Österreich hatte auch der deutsche Bundesgerichtshof (BGH) zu beurteilen (vgl. die Pressemitteilung vom 28.09.2011). Zur Debatte stand die Rechtmässigkeit des Verbots von privaten Sportwetten und anderer Glücksspiele im Internet. Dieses ist im sog. Glücksspielstaatsvertrag vom 1. Januar 2008 (GlüStV, § 4 Abs. 4) enthalten. Der BGH gelangte zum Ergebnis, dass das Verbot und die damit verbundene Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit aufgrund der mit dem Glücksspielstaatsvertrag verfolgten Ziele wie Suchtbekämpfung, Jugendschutz und Betrugsvorbeugung gerechtfertigt werden können. Wegen der grösseren Gefahren des Internets, insb. Anonymität, fehlende soziale Kontrolle und jederzeitige Verfügbarkeit, dürfe dieser Vertriebsweg stärker als herkömmliche Absatzwege eingeschränkt werden. Diese Folgerung wird jedoch durch das aktuelle EuGH-Urteil nicht abgestützt.

Gemäss dem BGH erfüllt das Verbot im Glücksspielstaatsvertrag auch die Anforderungen an die Kohärenz, welche vom EuGH entwickelt wurden. Denn bei § 4 Abs. 4 GlüStV handle es sich um eine eigenständige Regelung, weshalb es nicht darauf ankomme, ob der Glücksspielstaatsvertrag insgesamt das Kriterium der Kohärenz erfüllt. Deshalb sei es hier unerheblich, welche Regeln in Deutschland für Automatenspiele oder herkömmliche Spielbanken gelten, die eine persönliche Anwesenheit der Spieler voraussetzen.

Anzumerken ist an dieser Stelle, dass der Glücksspielstaatsvertrag in seiner aktuellen Fassung Ende 2011 auslaufen wird und derzeit um eine Erneuerung gerungen wird. Aufgrund von Urteilen des EuGH und des deutschen Bundesververfassungsgerichts kann er in der geltenden Form nicht weitergeführt werden. Mittlerweile liegt ein erster Entwurf vor.

Geltende Rechtslage in der Schweiz

Anders als in den Nachbarländern, Deutschland und Österreich, ist das Angebot von Wetten und Glücksspielen im Internet in verschiedenen Ländern erlaubt. Innerhalb von Europa besonders liberal sind die Gesetzgebungen in England, Gibraltar, Irland, Malta und Zypern. Kürzlich hat sodann auch Frankreich seine Gesetzgebung für das online-Angebot von Poker sowie Sport- und Pferdewetten gelockert. Auch im schweizerischen Recht scheint sich ein Umbruch abzuzeichnen.

Nach dem noch geltenden Art. 5 des Spielbankengesetzes (SBG) ist die Durchführung von Glücksspielen im Internet verboten. Gemäss einem Gutachten des Bundesamts für Justiz aus dem Jahre 2008 (vgl. S. 27 f. des ESBK-Berichts vom 31.3.2009) gilt dieses Verbot auch für Lotterien und Wetten im Sinne des „Lotteriegesetzes“ (LG). Dementsprechend dürfen in der Schweiz nur die Genossenschaft Swisslos (im Auftrag der 20 deutschweizer Kantone und dem Tessin) sowie die Loterie Romande (im Auftrag der übrigen Kantone) Glücksspiele über das Internet anbieten. Alle anderen Lotterie- und Wettangebote im Internet sind in der Schweiz verboten. Gemäss einem aktuellen Entscheid des Bundesgerichts (BGE 136 II 291) ist die Poker-Variante „Texas Hold’em“ ebenfalls als Glücksspiel zu betrachten und dessen öffentliche oder gewerbliche Durchführung ausserhalb von „Casinos“, d.h. auch im Internet, unzulässig.

Zu beachten ist dabei ferner, dass gemäss Artikel 4 und Artikel 33 Absatz 2 des Lotteriegesetzes auch die „Bekanntmachung“ illegaler Lotterie- und Wettangebote verboten ist (vgl. dazu auch BR-News: „Unzulässige Werbespots für Sportwetten“). Die Lotterie- und Wettkommission (Comlot), als Zulassungs- und Überwachungsbehörde, versteht unter „Bekanntmachung“ unter anderem die Platzierung von Links, welche auf die Websites illegaler, d.h. unbewilligter, in- oder ausländischer Veranstalter verweisen. Demgegenüber ist Nutzung der im Internet zur Verfügung stehenden Lotterie- und Wettangebote nicht strafbar. Jedoch riskiert ein Spieler im Rahmen eines Strafverfahrens gegen einen in der Schweiz illegal operierenden Veranstalter die Beschlagnahme und Einziehung seiner Einsätze und Gewinne.

Revision des Schweizer Glückspielrechts

Nachdem die Revision des Lotteriegesetzes, welche ebenfalls gewisse Erleichterungen für Online-Glücksspiele vorsah, im Jahre 2004 sistiert wurde, hat der Bundesrat die Eidg. Spielbankenkommission (ESBK) beauftragt, die Zweckmässigkeit einer Lockerung des Verbots von Online-Glücksspielen zu überprüfen. In ihrem Bericht vom 31.3.2009 (vgl. dazu BR-News vom 22.4.09) kam die ESBK zum Schluss, dass das geltende Verbot in Art. 5 SBG ohne flankierende Massnahmen nicht durchgesetzt werden kann. Darüber hinaus entgingen dem Bund dadurch auch Steuereinnahmen. Deshalb wird zum einen vorgeschlagen, dass die Möglichkeit geschaffen wird, einer beschränkten Zahl von Anbietern internetbasierter Glücksspiele eine Konzession zu erteilen. Die Durchführung von Glücksspielen mit den übrigen Telekommunikationsmitteln (insb. Mobiltelefon) soll aber nach wie vor (mindestens vorläufig) verboten bleiben. Zum anderen sollen die gesetzlichen Grundlagen geschaffen werden, damit technische Massnahmen angewandt werden können, um die online-Durchführung von illegalen Glücksspielen zu verhindern oder zumindest einzuschränken (techn. Sperre, Verhinderung des Geldflusses).

Der Bundesrat beauftragte in der Folge das Eidg. Justiz- und Polizeidepartement (EJPD), zusammen mit den Kantonen bis ein Jahr nach der Volksabstimmung über die Volksinitiative „Für Geldspiele im Dienste des Gemeinwohls“ (bzw. den direkten Gegenentwurf) einen Antrag zum weiteren Vorgehen bei der sistierten Revision des Lotteriegesetzes zu stellen. In der Botschaft zur genannten Volksinitiative hat der Bundesrat den Gegenentwurf, welcher am 30.9.2011 vom Parlament angenommen wurde, ferner als gute Grundlage für die geplanten Anpassungen der Gesetzgebung im Online-Geldspielbereich bezeichnet. Insofern ist eine Lockerung zwar zeitlich noch relativ weit entfernt. Aus inhaltlicher Sicht scheint es derzeit jedoch nicht unwahrscheinlich zu sein, dass für das Vorhaben eine politische Mehrheit gefunden werden kann.

Update: Bundesrat will Glücksspiele im Internet zulassen

Weitere Informationen:

• Spielbankengesetz (SBG)
• Bundesgesetz betreffend die Lotterien und gewerbsmässigen Wetten (Lotteriegesetz, LG)
• Übersicht: Revision des Lotteriegesetzes
• BR-News: «Verbot von Internetglücksspielen im Spielbankenbereich wird gelockert»
• BR-News: «Unzulässige Werbespots für Sportwetten»

Ansprechpartner: Lukas Bühlmann & Michael Schüepp