Revision der EU-Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste: Netflix, YouTube & Co. im Visier des Europäischen Gesetzgebers

Das veränderte Mediennutzungsverhalten verlangt neue Spielregeln

Streaming-Portale wie Netflix, YouTube oder Amazon Prime Video laufen dem linearen Fernsehen zunehmend den Rang ab. Dennoch waren diese Angebote bislang von den massgeblichen Regeln des Europäischen Acquis, namentlich von der EU-Richtlinie für audiovisuelle Mediendienste (AVMD), nicht erfasst und genossen daher verglichen mit ihrer linearen Konkurrenz viele rechtliche Freiheiten.

Angesichts dieser Ungleichbehandlung und des veränderten Mediennutzungsverhaltens werden die Bestimmungen der AVMD nun dahingehend geändert, dass künftig einheitlich für sämtliche Mediendienstanbieter dieselben Regeln gelten. Als Mediendienstanbieter gilt nach der revidierten Richtlinie jede Dienstleistung, deren Hauptzweck oder ein trennbarer Teil der Dienstleistung darin besteht, unter der redaktionellen Verantwortung eines Mediendiensteanbieters der Allgemeinheit Sendungen zur Information, Unterhaltung oder Bildung über elektronische Kommunikationsnetze bereitzustellen. Bei diesen audiovisuellen Mediendiensten handelt es sich entweder um Fernsehprogramme oder um audiovisuelle Mediendienste auf Abruf (sog. Video-on-Demand, VoD).

Zudem statuiert die revidierte Richtlinie verschiedene Pflichten für Video-Sharing-Plattformen wie YouTube oder Dailymotion. Eine Video-Sharing-Plattform liegt gemäss Gesetzestext vor, wenn der Hauptzweck oder ein trennbarer Teil oder eine wesentliche Funktion der Dienstleistung darin besteht, Sendungen oder nutzergenerierte Videos, für die der Video-Sharing-Plattform-Anbieter keine redaktionelle Verantwortung trägt, der Allgemeinheit über elektronische Kommunikationsnetze bereitzustellen. Von dieser Legaldefinition sind somit auch soziale Netzwerke erfasst, wenn eine wesentliche Funktion des sozialen Netzwerks in der Bereitstellung von Sendungen und von nutzergenerierten Videos besteht. Ob eine Plattform wie Facebook dieses Kriterium erfüllt, ist unklar. Diesbezüglich fordert die Richtlinie die EU-Kommission zum Erlass von Leitlinien über die praktische Anwendung des Kriteriums der „wesentlichen Funktion“ auf.

Zwingende Mindestquote an europäischen Inhalten in den VoD-Katalogen

Die umstrittenste Neuerung dürfte die Einführung einer zwingenden Quote an europäischen Werken für sämtliche VoD-Anbieter sein. Neu müssen zwingend 30 Prozent der Inhalte in den Katalogen der VoD-Plattformen europäische Produktionen – wozu auch Werke aus europäischen Drittländern wie der Schweiz zählen – enthalten. Damit soll die kulturelle Vielfalt im europäischen audiovisuellen Sektor gefördert werden. Eine Ausnahme von dieser Vorschrift ist lediglich für Anbieter mit geringen Umsätzen oder geringen Zuschauerzahlen vorgesehen.

Obwohl die beschlossene Quote zuweilen als ein massiver Eingriff in die unternehmerische Freiheit und die Präferenzsouveränität der Zuschauer aufgefasst wird, bestehen bereits gegenwärtig in mehr als der Hälfte der EU-Mitgliedstaaten zwingende Anteile europäischer Werke in VoD-Katalogen. Da die erforderlichen Anteile aber erheblich zwischen den Mitgliedstaaten variieren, drängte sich eine Mindestharmonisierung auf EU-Ebene auf. Der einschneidende Charakter der harmonisierten Vorgabe relativiert sich zudem, wenn man die bisherigen Kataloge der VoD-Anbieter anschaut: So kam eine Studie der Europäischen Audiovisuellen Informationsstelle zum Schluss, dass bereits im Jahr 2015 über 27 Prozent der VoD-Kataloge europäischen Ursprungs waren.

Möglichkeit von Förderungsbeiträgen durch VoD-Anbieter

Die Richtlinie sieht weiter vor, dass VoD-Plattformen wie Netflix künftig finanzielle Verpflichtungen auferlegt werden können, um angemessene Investitionen in europäische Werke sicherzustellen. Solche Verpflichtungen können in Form direkter Beiträge zur Produktion europäischer Werke und zum Erwerb von Rechten an europäischen Werken ausgestaltet werden. Ebenso könnten die Mitgliedstaaten auf der Grundlage der Umsätze, die mit in ihrem Gebiet erbrachten oder auf ihr Gebiet abzielenden audiovisuellen Mediendiensten erzielt werden, Abgaben in einen Fonds erheben.

In Deutschland sind Beiträge von VoD-Plattformen an die Filmförderung im Übrigen nichts Neues. Das deutsche Filmförderungsgesetz verlangt auch von VoD-Plattformen ohne Sitz in Deutschland bereits unter geltendem Recht Beiträge an die Filmförderung. Indem die EU-Richtlinie nun klarstellt, dass ein Mitgliedstaat finanzielle Verpflichtungen auch Anbietern von auf sein Gebiet abzielenden Mediendiensten auferlegen darf, die in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassen sind, wird für solche nationalen Regelungen eine klare Grundlage geschaffen. Immerhin: Mediendiensteanbieter, die vom Zielmitgliedstaat zu Förderungsbeiträgen verpflichtet werden, müssen in diskriminierungsfreier Weise von entsprechenden Beihilfen, die für nationale Mediendiensteanbieter bereitgestellt werden, profitieren können.

Lockerungen bezüglich Werbezeiten

Die revidierte AVMD sieht ferner eine Flexibilisierung der Einteilung der Werbepausen vor. Bislang war den Mediendienstanbietern vorgeschrieben, dass sie nicht mehr als zwölf Minuten Werbung pro Stunde senden dürfen. Nach den neuen Regeln kann die Werbung maximal 20 Prozent der täglichen Sendezeit zwischen 6.00 und 18.00 Uhr einnehmen. Auch bei der Bestimmung der Länge der einzelnen Werbeblöcke während des Prime-Time-Fensters zwischen 18:00 und 0:00 Uhr sind die Mediendienstanbieter freier und können künftig 72 Minuten Werbung frei verteilen. Insgesamt darf das Programm künftig höchstens alle 30 Minuten unterbrochen werden.

Verschärfungen bezüglich Erkennbarkeit der Werbung als solche

Nach der neuen Regelung muss Werbung – oder in der Terminologie der Richtlinie: „Audiovisuelle kommerzielle Kommunikation“ – stets leicht als solche erkennbar sein. Dabei dürfen keine Techniken der unterschwelligen Beeinflussung eingesetzt werden. Ebenso ist die audiovisuelle kommerzielle Kommunikation in Form von Schleichwerbung strikt verboten.

Produktplatzierungen sind in allen audiovisuellen Mediendiensten gestattet, sofern dadurch nicht die Verantwortung und redaktionelle Unabhängigkeit der Mediendiensteanbieter beeinträchtigt wird oder die Zuschauer unmittelbar zu Kauf von Waren oder Dienstleistungen angeregt werden.

Ferner sieht die Richtlinie verschiedene Werbe-, Sponsoring- und Produktplatzierungsverbote und -einschränkungen für Zigaretten und andere Tabakerzeugnisse, alkoholische Getränke, verschreibungspflichtige Arzneimittel sowie in Bezug auf minderjährige Zuschauer vor.

Gerade Video-Sharing-Plattformen wie YouTube werden durch die revidierte AVMD verpflichtet, kommerzielle Kommunikation, bspw. durch Influencer etc., klarer zu kennzeichnen. Hierfür müssen Video-Sharing-Plattform-Anbieter künftig ihre Nutzer eindeutig auf Sendungen und nutzergenerierte Videos hinweisen, die audiovisuelle kommerzielle Kommunikation enthalten. Vorausgesetzt wird jedoch, dass der Plattformbetreiber davon Kenntnis hat. Ferner müssen die Plattformen eine Funktion vorsehen, mit der die Nutzer erklären können, ob die Inhalte kommerzielle Kommunikation enthalten.

Mitwirkungspflichten beim Kampf gegen gefährliche Inhalte

Zum Schutze der minderjährigen Nutzer und der Allgemeinheit müssen Video-Sharing-Plattformen künftig über wirksame Mechanismen zur Bekämpfung von Inhalten verfügen, die zu Gewalt, Hass und Terrorismus anstacheln. Hierzu verlangt die revidierte Richtlinie die Einrichtung und den Betrieb von transparenten und nutzerfreundlichen Mechanismen, mit denen Video-Sharing-Plattform-Nutzer dem betreffenden Video-Sharing-Plattform-Anbieter solche Inhalte melden oder anzeigen können. Ebenso werden in Bezug auf minderjährige Nutzer Massnahmen im Sinne von Zugangskontrollen sowie den Betrieb von Systemen zur Altersverifikation verlangt.

Auch datenschutzrechtlich enthält die revidierte AVMD eine Neuerung zum Schutz personenbezogener Daten von Kindern. Künftig dürfen personenbezogene Daten von Minderjährigen, die von Video-Sharing-Plattform-Anbietern erhoben oder anderweitig gewonnen werden, nicht für kommerzielle Zwecke wie etwa Direktwerbung, Profiling und auf das Nutzungsverhalten abgestimmte Werbung verwendet werden.

Video-Sharing-Plattformen müssen künftig somit transparente und einfach zu handhabende Funktionen anbieten, um problematische Inhalte zu melden oder zu kennzeichnen. Dabei sei der Tatsache, dass die Video-Sharing-Plattform-Anbieter nur eine begrenzte Kontrolle über die hochgeladenen Inhalte ausüben, Rechnung zu tragen und die auferlegten Massnahmen müssen – insbesondere mit Blick auf die Grösse der Plattform und der Art des angebotenen Dienstes – verhältnismässig sein. In der revidierten Richtlinie wird zudem auch explizit festgehalten, dass die neuen Pflichten der Plattformen nicht in Konflikt mit Art. 15 der E-Commerce Richtlinie geraten. Demnach sind Plattformbetreiber nicht dazu verpflichtet, hochgeladene Inhalte zu überwachen oder aktiv nach Umständen zu forschen, die auf eine rechtswidrige Tätigkeit hinweisen. So können Mitgliedstaaten zwar Massnahmen auferlegen, die ausführlicher oder strenger sind als die Vorgaben der revidierten AVMD, diese dürfen jedoch nicht zu Ex-ante-Kontrollmassnahmen führen, die nicht mit Art. 15 der E-Commerce-Richtlinie im Einklang stehen, führen. Die breit diskutierte Idee von Upload-Filtern, mit denen Videoinhalte vor ihrer Veröffentlichung auf unangemessene Inhalte kontrolliert werden, fand somit keinen Eingang in die AVMD.

Medienrecht auch in der Schweiz im Umbruch

Auf Schweizer Mediendiensteanbieter ist die AVMD nur anwendbar, wenn die Hauptverwaltung oder die redaktionellen Entscheidungen über den audiovisuellen Mediendienst in einem EU-Mitgliedstaat getroffen werden. Deutlich weiter gezogen ist der Anwendungsbereich der Richtlinie hingegen mit Blick auf Video-Sharing-Plattformen: Plattformen sind bereits erfasst, wenn diese entweder ein Mutterunternehmen oder ein Tochterunternehmen haben, das in einem Mitgliedstaat niedergelassen ist, oder wenn ein Unternehmen des Konzerns, zu dem auch der Betreiber gehört, in einem Mitgliedstaat niedergelassen ist.

Ungeachtet dessen befindet sich auch das Schweizer Medienrecht im Umbruch. Derzeit läuft die Vernehmlassung zu einem neuen Bundesgesetz über elektronische Medien (BGeM), welches das Bundesgesetz über Radio und Fernsehen (RTVG) ersetzen soll (siehe MLL-News vom 21. Juli 2018). Vom neuen Gesetz sollen jedoch lediglich gebührenfinanzierte Medienangebote mit einem Leistungsauftrag erfasst werden. Im Fokus der Revision steht die Möglichkeit, dass künftig neben Radio und Fernsehen auch Online-Medien zum Service Public gehören und gefördert werden können. Die von der EU-Richtlinie erfassten VoD-Angebote werden vom Geltungsbereich des neuen Gesetzes also gerade nicht erfasst, sofern sie mit keinem Leistungsauftrag betraut sind. Eine Anpassung an die Vorgaben der AVMD-Richtlinie ist derzeit nicht vorgesehen. In der Stellungnahme des Bundesamtes für Kommunikation (BAKOM) zur revidierten AVMD wurde die neue Quotenregelung als nicht effizient erachtet. Sie würde sich nach Auffassung des BAKOM kontraproduktiv auf den Wettbewerb auswirken und betroffene Anbieter daran hindern, innovative und neue Geschäftsmodelle einzuführen.

Nach Auffassung des Bundesrats sollen elektronische Medienangebote ohne öffentlichen Leistungsauftrag soweit möglich dereguliert werden. Angebote ohne Leistungsauftrag seien bereits ausreichend über die bestehenden Bestimmungen über den unlauteren Wettbewerb oder den zivilrechtlichen Persönlichkeitsschutz geregelt. Ferner gelten Mindestanforderungen, die den Vorgaben des Europarates für lineare grenzüberschreitende Fernsehprogramme gemäss dem Übereinkommen über das grenzüberschreitende Fernsehen entsprechen. Im Bereich der kommerziellen Kommunikation sind zudem in der Arzneimittel-Werbeverordnung oder der Tabakverordnung punktuelle Werbevorschriften verankert, die auch für elektronische Medien gelten. Diesbezüglich hat sich mit der Schweizerischen Lauterkeitskommission ein Selbstkontrollorgan etabliert.

Lediglich im Bereich des Jugendschutzes ist im Rahmen des kommenden Bundesgesetzes über den Jugendschutz bei Filmen und Videospielen (JSFVG) eine Anpassung an die revidierte AVMD vorgesehen. Das Gesetzgebungsprojekt bezweckt die Verbesserung des Schutzes von Kindern und Jugendlichen vor beeinträchtigenden Inhalten beim Konsum von Filmen und Computerspielen.

Eine umfassende Angleichung des Schweizer Rechts an die Bestimmungen der revidierten Richtlinie dürfte allerdings dann zum Thema werden, wenn es um eine Teilnahme der Schweiz am EU-Rahmenprogramm «Kreatives Europa» geht. Dies ist das Rahmenprogramm der EU zur Förderung der audiovisuellen und kulturellen Branche. Die Teilnahme der Schweiz an diesem Programm setzt die Angleichung des schweizerischen Rechts an die Richtlinie voraus. Die Verhandlungen über eine Teilnahme der Schweiz laufen seit Ende 2014. Diesbezüglich werde das kommende BGeM so ausgestaltet, dass nur punktuelle Anpassungen notwendig sind, wenn sich die Schweiz für eine Teilnahme am Programm «Kreatives Europa» entscheiden sollte.

Die EU-Mitgliedstaaten haben nun 21 Monate Zeit, um die neue Richtlinie in nationales Recht umzusetzen. Der Zeitpunkt des Inkrafttretens des neuen BGeM ist noch nicht klar.

Weitere Informationen:

• Vorschlag zur Änderung der Richtlinie 2010/13/EU
• Richtlinie 2010/13/EU vom 10. März 2010 über audiovisuelle Mediendienste (bisherige Fassung)
• Vorentwurf des neuen Bundesgesetzes über elektronische Medien (BGeM)
• MLL-News vom 21. Juli 2018: Neues Bundesgesetz über elektronische Medien – Entwurf veröffentlicht