Tabakproduktegesetz: neuer Vorentwurf veröffentlicht

Strenge Werbe- und Verkaufsbeschränkungen im ersten Vorentwurf zum Tabakproduktegesetz

Im ersten Vorentwurf zum Tabakproduktegesetz hatte der Bundesrat strenge Werbe- und Verkaufsbeschränkungen vorgeschlagen. Hintergrund dieser Beschränkungen war einerseits, dass die Nachbarländer bedeutend strengere Werbevorschriften bzw. -verbote implementiert haben, andererseits wollte der Bundesrat das Rahmenübereinkommen der WHO zur Eindämmung des Tabakgebrauchs (FCTC) ratifizieren. Das FCTC sieht u.a. ein absolutes Sponsoringverbot für Tabakfirmen sowie die Meldung ihrer Tabakwerbeausgaben vor.

Um dieses Ziel zu erreichen, enthielt der erste Vorentwurf für das Tabakproduktegesetz u.a. die folgenden Werbe- und Verkaufsförderungsbeschränkungen (MLL-News vom 2. Juni 2014):

• Verbot der Werbung, wenn sie mit preisvergleichenden Angaben oder mit Versprechen von Geschenken oder anderen Vergünstigungen betrieben wird.
• Allgemeines Verbot der Werbung in Zeitungen, Zeitschriften und anderen Publikationen.
• Allgemeines Verbot von Plakatwerbung und allen anderen Formen der Aussenwerbung, die von öffentlichem Grund aus einsehbar sind.
• Verbot von Werbespots und Anzeigen, die im Kino gezeigt werden.
• Verbot der unentgeltlichen Abgabe von Produkten (z.B. Angebot von zwei Produkten zum Preis von einem), der Abgabe von Geschenken (z.B. Gratis-Feuerzeug beim Kauf von Zigaretten) und der Abgabe von Preisen (z.B. Überreichung eines Preises im Rahmen eines Wettbewerbs).
• Verbot von „zeitlich und örtlich beschränkten sowie an einen bestimmten Personenkreis gerichteten Preisnachlässen“. Abgezielt wurde damit namentlich auf die Verkaufsförderungsmassnahmen an Festivals, Konzerten und ähnlichen Veranstaltungen.

Darüber hinaus sah der erste Vorentwurf weiterhin ein Verbot von Tabakprodukten für den oralen Gebrauch wie Snus.

Diese Verbote gingen der Mehrheit des Parlaments zu weit. Das Geschäft wurde an den Bundesrat zurückgewiesen. Dieser wurde aufgefordert, einen neuen Vorentwurf auszuarbeiten. Der Bundesrat wurde angewiesen, die wichtigsten Regelungen der Tabakverordnung ins neue Gesetz zu übernehmen, wobei auf zusätzliche Werbe-, Verkaufsförderungs- und Sponsoringverbote zu verzichten sei. Zudem wurde der Bundesrat aufgefordert, den Handel mit Produkten wie E-Zigaretten und Snus zu legalisieren und entsprechende rechtliche Rahmenbedingungen zu erlassen.

Zweiter Vorentwurf für das Tabakproduktegesetz: wichtigste Änderungen zum ersten Vorentwurf

Der Bundesrat ist dem Auftrag des Parlamentes nachgekommen und hat mit dem zweiten Vorentwurf für das Tabakproduktegesetz ein, im Verhältnis zur EU und dem Rahmenübereinkommen der WTO, relativ liberales Tabakproduktegesetz vorgeschlagen.

Wichtigste Änderungen im Vergleich zum ersten Vorentwurf sind die Folgenden:

• Snus und andere orale Tabakprodukte sollen neu in der Schweiz verkauft werden dürfen.
• E-Zigaretten mit nikotinhaltigen Kartuschen sollen neu ebenfalls verkauft werden dürfen. Bis anhin unterstanden solche Produkte dem Lebensmittelrecht und der Handel mit solchen Produkten war verboten (mit Ausnahme der Einfuhr zum Eigengebrauch).
• E-Zigaretten mit nikotinfreien Kartuschen unterstehen weiterhin dem Lebensmittelrecht. Doch sind die Werbebeschränkungen im Tabakproduktegesetz auch auf diese Produkte anwendbar. Dies wird damit begründet, dass ansonsten die Werbebeschränkungen umgangen werden könnten.
• Zahlreiche im ersten Vorentwurf vorgesehene Werbeverbote wurden gestrichen oder abgeschwächt. So wurde das Verbot der Werbung mit preisvergleichenden Angaben und Vergünstigungen gestrichen. Verzichtet wird auch auf das allgemeine Verbot für Werbung in Zeitungen und anderen Medien sowie das Verbot der Werbung in Kinos und auf Plakaten. Nicht mehr enthalten sind zuletzt auch die Verbote im Bereich der Verkaufsförderung und des Sponsorings.

Weitere wichtige Bestimmungen

Darüber hinaus verdienen die nachfolgenden Bestimmungen im zweiten Vorentwurf besondere Aufmerksamkeit:

• Das Tabakproduktegesetz regelt verschiedene Kategorien von Produkten (Art. 3), die je unterschiedlichen Regelungen unterliegen, insbesondere betreffend die Kennzeichnungspflichten. Es sind dies Tabakprodukte zum Rauchen (z.B. Zigaretten), Tabakprodukte zum Erhitzen (dabei handelt es sich um neue Alternativprodukte, bei denen der Tabak nicht verbrannt, sondern lediglich erhitzt und dann inhaliert wird, sog. Heat-not-Burn-Produkte) und Tabakprodukte zum oralen Gebrauch (z.B. Snus). Hinzukommen pflanzliche Rauchprodukte (Produkt ohne Tabak, z.B. sog. Kräuterzigaretten). Des Weiteren werden E-Zigaretten erfasst.
• Negativliste von Zutaten (Art. 5 f.): Im Gegensatz zur bestehenden Tabakverordnung sieht der Vorentwurf keine Positivliste mit erlaubten Zutaten mehr vor. In einem Anhang sind die verbotenen Zutaten aufgelistet. Alle anderen Zutaten sind grundsätzlich erlaubt, wobei das allgemeine Gefährdungsverbot gilt. Anhang 2 enthält für gewisse erlaubte Zutaten Höchstmengen.
• Wichtig bleiben auch nach dem Tabakproduktegesetz die Kennzeichnungspflichten (Art. 9 ff.). Hier gibt es wichtige Abweichungen von der bestehenden Tabakverordnung. So dürfen bei Tabakprodukten zum Rauchen die Nikotin-, Teer-, und Kohlenmonoxidgehalte nicht mehr angegeben werden. Verboten sind auch jegliche Hinweise auf krankheitsheilende, -lindernde oder -verhütende Wirkungen. So wäre es z.B. verboten, bei E-Zigaretten darauf hinzuweisen, dass sie für die Rauchentwöhnung geeignet sind.
• Weiter bleiben auch die Warnhinweise erhalten (Art. 12 ff.). Wegen der neuen Produktkategorien sind für die verschiedenen Kategorien unterschiedliche Warnhinweise vorgesehen.
• In einem eigenen Abschnitt sind spezifische Produktanforderungen an nikotinhaltige E-Zigaretten und Tabakprodukte zum Erhitzen vorgesehen (Art. 15 ff.). E-Zigaretten müssen gewisse Sicherheitsmassnahmen erfüllen (z.B. Kinder- und Bruchsicherheit). Beide Arten von Produkten müssen zudem Produktinformationen enthalten (z.B. Gebrauchsanweisungen, Warnungen für Risikogruppen, Kontaktangaben des Herstellers oder Importeurs). Bei diesen beiden Produktkategorien ist besonders zu beachten, dass nebst dem Tabakproduktegesetz noch andere Gesetze anwendbar sind. Bei den nikotinhaltigen Flüssigkeiten ist z.B. das Chemikaliengesetz zu beachten. Bei den Dampf- oder Erhitzungselementen ist sodann das Produktesicherheitsgesetz und in vielen Fällen auch die Chemikalienrisikoreduktionsverordnung bzw. deren Anhänge zu beachten.
• Wichtig ist auch – und der Bundesrat hält dies im erläuternden Bericht mehrmals fest –, dass das Tabakproduktegesetz keine genügende gesetzliche Grundlage für die Einführung von neutralen Verpackungen („Plain Packaging“) bietet. In vielen Ländern wurden entsprechende Bestimmungen eingeführt, was dazu führt, dass in diesen Ländern die Zigarettenpackungen alle eine einheitliche (meist olivgrüne) Farbe haben und sich die Produkte lediglich durch den Markennamen unterscheiden.
• Werbeverbote (Art. 17 f.): Es wurden nicht alle Werbeverbote aus dem ersten Vorentwurf gestrichen. Die verbliebenen Werbeverbote stellen jedoch Verbote dar, welche bereits in der Tabakverordnung oder in vielen kantonalen Regelungen vorgesehen sind. Verboten ist Werbung, die sich speziell an Minderjährige richtet. Verboten ist zudem Werbung in Gratiszeitungen. Verboten ist auch Werbung im Internet, sofern die entsprechende Webseite nicht kostenpflichtig ist und sich an Minderjährige richtet. Erlaubt ist dagegen Werbung auf Internetseiten, die ausschliesslich für Erwachsene zugänglich sind. Dies ist mit entsprechenden Alterskontrollen sicherzustellen.
• Absolut verboten wird die Abgabe von Produkten, die dem Tabakproduktegesetz unterstellt sind, an Minderjährige (Art. 20). Ausführlich geregelt werden zudem Testverkäufe (Art. 21).
• Das Gesetz sieht verwaltungsrechtliche Pflichten für Unternehmen vor, welche vom Gesetz geregelte Produkte auf dem Markt bereitstellen oder solche einführen (Art. 22 ff.). Es handelt sich dabei um die Pflicht zur Selbstkontrolle sowie um eine Meldepflicht vor dem Inverkehrbringen. Vorgesehen sind auch gewisse Marktbeobachtungspflichten nach dem Inverkehrbringen.
• Strafbestimmungen (Art. 42 f.). Strenge Sanktionen sind vorgesehen, wenn Produkte auf den Markt gebracht werden, welche bei üblichem Gebrauch die Gesundheit unmittelbar oder in unerwarteter Weise gefährden. Mit Busse bis zu CHF 40’000.00 wird die vorsätzliche Verletzung der Bestimmungen des Tabakproduktegesetzes sanktioniert. Dies gilt u.a. auch für die Abgabe von Produkten an Minderjährige. Fahrlässiges Verhalten wird mit einer Busse bis zu CHF 20’000.00 sanktioniert.

Auftrag erfüllt

Der Bundesrat hat den Auftrag des Parlaments durchaus ernst genommen. Dies wohl teilweise zähneknirschend. Der neue Vorentwurf des Tabakproduktegesetzes führt dazu, dass das Rahmenübereinkommen der WHO aktuell nicht ratifiziert werden kann.

Ein Vergleich mit der EU zeigt, dass der Bundesrat mit dem zweiten Vorentwurf eine relativ liberale Lösung vorgeschlagen hat. Die Werbe- und Sponsoringverbote gehen bedeutend weniger weit als in der EU. Auch bei den Regelungen zu E-Zigaretten sind die Vorgaben im Vorentwurf weniger weitgehend. Betreffend Tabakprodukte zum oralen Gebrauch sieht der Bundesrat im Gegensatz zur EU eine vollständige Liberalisierung vor (Snus und andere orale Tabakprodukte sind ansonsten in der EU lediglich in Schweden zugelassen).

Aus Sicht der Wirtschaftsfreiheit ist der neue Vorschlag des Bundesrates zu begrüssen. Es wird nicht bestritten, dass Tabakprodukte und auch Alternativprodukte wie E-Zigaretten eine gesundheitsgefährdende Wirkung haben. Es wird jedoch auch berücksichtigt, dass die Toxizität insbesondere bei E-Zigaretten, oralen Tabakprodukten und auch Tabakprodukten zum Erhitzen geringer sein dürfte als bei Tabakprodukten zum Rauchen. Diese Unterschiede werden bei den verschiedenen Regelungen berücksichtigt.

Weitere Informationen:

• BAG vom 8. Dezember 2017, Zweiter Vorentwurf zum Tabakproduktegesetz
• MLL-News vom 2. Juni 2014, Neues Tabakproduktegesetz – mehr Werbebeschränkungen und Legalisierung des Verkaufs von nikotinhaltigen E-Zigaretten
• BAG vom 8. Dezember 2017, Medienmitteilung, Entwurf des Tabakproduktegesetzes: Vernehmlassung eröffnet
• Vorentwurf zum Tabakproduktegesetz
• Erläuternder Bericht zum zweiten Vorentwurf zum Tabakproduktegesetz