Vernehmlassung der Verordnung über die Regulierung der Versicherungsvermittlertätigkeit


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Am 16. Dezember 2022 nahmen die eidgenössischen Räte das Bundesgesetz über die Regulierung der Versicherungsvermittlungstätigkeit (BGRV) an. Das BGRV ermächtigt den Bundesrat, auf dem Verordnungsweg eine Vereinbarung zwischen den Versicherungsunternehmen über gewisse Vermittlungsaspekte für allgemeinverbindlich zu erklären. Am 19. April 2023 hat der Bundesrat nun den Vorentwurf der Verordnung über die Regulierung der Versicherungsvermittlertätigkeit (VE-VRegV) in die Vernehmlassung geschickt. Die VE-VRegV bezweckt die Allgemeinverbindlicherklärung einzelner Bestimmungen der Vereinbarung zwischen santésuisse und curafutura vom 24. Januar 2020 betreffend die Qualität der Beratung und die Entschädigung an die Vermittler in der Kundenwerbung. Die Vernehmlassung dauert bis am 9. August 2023.

Geltungsbereich

Die VE-VRegV ist anwendbar auf die Vermittlung von obligatorischen Krankenversicherungen und Krankenzusatzversicherungen. Die VE-VRegV ist ein Mantelerlass und führt zur Änderung des Krankenversicherungsaufsichtsverordnung (KVAV) (SR 832.121) und der Aufsichtsverordnung (AVO) (SR 961.011). Der persönliche Anwendungsbereich der VE-VRegV bezieht sich auf Versicherungsgesellschaften. Die Allgemeinverbindlichkeitserklärung trifft die Versicherer und nicht direkt die Versicherungsvermittlerinnen und -vermittler[1]. Indirekt betrifft die VE-VRegV allerdings auch die Versicherungsvermittlerinnen (siehe dazu die nachstehenden Ausführungen). Zeitlich soll die VE-VRegV am 1. Januar 2024 in Kraft treten. Übergangsfristen sind keine vorgesehen. U.E. sollten den Krankenversicherern und Krankenzusatzversicherern eine Übergangsfrist von mindestens sechs Monate eingeräumt werden.

Mitteilungspflicht

Die VE-VRegV verpflichtet die Versicherer, eine Vereinbarung über Vermittlungsaspekte betreffend die obligatorische Krankenversicherung oder die Krankenzusatzversicherung der Aufsichtsbehörde zuzustellen. Änderungen der Vereinbarung müssen der Aufsichtsbehörde zwölf Monate vor dem Inkrafttreten der Änderung mitgeteilt werden.

Vorsorgliche Allgemeinverbindlichkeitserklärung der Branchenvereinbarung «Vermittler»

Am 24. Januar 2020 gaben die Branchenverbände santésuisse und curafutura den Abschluss der Branchenvereinbarung «Vermittler» (Branchenvereinbarung) bekannt. Die Branchenvereinbarung trat am 1. Januar 2021 in Kraft. Der Branchenvereinbarung sind bislang 47 Krankenversicherer und Versicherer im Bereich der Krankenzusatzversicherung beigetreten. Derzeit sind in der Schweiz 49 zugelassene Krankenversicherer und 13 zugelassene Krankenzusatzversicherer tätig. In der Praxis wird die Branchenvereinbarung von den beigetretenen Versicherern bereits umgesetzt. Vermittlerverträge, die der Branchenvereinbarung widersprachen, mussten bis am 31. Dezember 2020 gekündigt bzw. angepasst werden.

Der Bundesrat darf die Branchenvereinbarung ausschliesslich auf ein Gesuch hin für allgemeinverbindlich erklären. Bis am 19. April 2023 ist kein Gesuch für eine solche Allgemeinverbindlicherklärung eingegangen. Aufgrund gewisser Verbandsäusserungen besteht die Möglichkeit, dass die Allgemeinverbindlicherklärung nicht beantragt wird. Die Verbände stören sich nämlich an der Gleichstellung zwischen externen Vermittlern und dem Eigenvertrieb (siehe dazu unten). Das Bundesamt für Gesundheit BAG begründet die Vernehmlassung der VE-VRegV allerdings damit, dass das BGRV – und mit dem BGRV wohl die VE-VRegV – gleichzeitig mit oder unmittelbar nach dem revidierten VAG (revVAG) in Kraft treten können soll (erwartet am 1. Januar 2024).

Allgemeinverbindliche Bestimmungen für die obligatorische Krankenversicherung

Die VE-VRegV erklärt einzelne Bestimmungen der Branchenvereinbarung «Vermittler» für allgemeinverbindlich. Die VE-VRegV unterscheidet dabei zwischen der obligatorischen Krankenversicherung und der Krankenzusatzversicherung. Die Versicherer der obligatorischen Krankenversicherung sollen zukünftig folgende Bestimmungen verbindlich befolgen müssen:

  • Telefonische Kaltakquise: Verbot der Telefonwerbung bei Personen, die nie versichert waren oder seit längerer Zeit nicht mehr versichert sind. Die Versicherer dürfen folgen Kunden nicht mehr telefonisch angehen: (i) seit 36 Monaten keine aktive Kundenbeziehung, (ii) hat von Opting-Out Gebrauch gemacht, (iii) keine Empfehlung einer dem potentiellen Kunden bekannten Drittperson (siehe Ziff. 6 viertes Lemma Branchenvereinbarung «Vermittler»).
  • Provisionsgrenze: Einschränkung der Entschädigung der Tätigkeit der Versicherungsvermittlerinnen. Die Kosten für Vermittlertätigkeiten sind Verwaltungskosten. Die Versicherer müssen bereits gegenwärtig die Verwaltungskosten für die obligatorische Krankenversicherung auf das für eine wirtschaftliche Geschäftsführung erforderliche Mass beschränken. Zukünftig darf die Aufwandsentschädigung den Höchstbetrag von CHF 70 pro versicherte Person nicht überschritten werden. Diese Regelung ist insofern juristisch unscharf, als unklar ist, ob die versicherte Person oder nicht doch eher der Versicherungsnehmer gemeint ist. Das spielt beispielsweise bei Kollektivverträgen eine bedeutende Rolle.
  • Protokollpflicht: Erstellung und Unterzeichnung von Beratungsprotokollen. Die Versicherer dürfen die Versicherungsvermittlerinnen neu nur entschädigen, wenn zusammen mit dem Versicherungsantrag ein Beratungsprotokoll eingereicht wird. Das Beratungsprotokoll muss mindestens das Folgende umfassen: (i) Datum der Beratung, (ii) Namen des oder der Kunden und Beratungsperson(en), (iii) Bestätigung, dass Antrag nicht auf telefonischer Kaltakquise basiert, (iv) Bestätigung, dass Informationspflicht nach Art. 45 VAG eingehalten wurde, (v) Zustimmung der Kunden und der Beratungsperson(en). Die Bestätigung, wonach die Informationspflicht nach Art. 45 VAG eingehalten wurde, führt indirekt dazu, dass die Versicherungsvermittlerinnen im obligatorischen Krankenversicherungsbereich den Versicherungsnehmerinnen neu Informationen über die Vermittlungstätigkeit zukommen lassen müssen. Das Krankenversicherungsaufsichtsgesetz sieht keine solche Informationspflicht vor.

Wie erwähnt, hält die VE-VRegV fest, dass für den Begriff der Versicherungsvermittlerinnen die Definition des Versicherungsaufsichtsgesetzes greift. Diese unterscheidet nicht zwischen externen Vermittlern und dem Eigenvertrieb. Folglich würden die für allgemeinverbindlich erklärten Bestimmungen auf externe und interne Vermittler Anwendung finden. Das ist eine Abweichung von der Branchenvereinbarung, welche bloss auf die externen Vermittlerinnen Anwendung findet.[2] Damit möchte der Gesetzgeber eine Umgehung der Branchenvereinbarung verhindern und ein «level playing field» schaffen. Im Rahmen des Vernehmlassungsverfahrens zum BGRV machten Verbände, Versicherer und Versicherungsvermittler geltend, dass eine solche Gleichstellung einen Eingriff in die Autonomie der Versicherer darstellt, zu unklaren Abgrenzungen und einem grossen Zusatzsaufwand für die Versicherer führen soll. Die Allgemeinverbindlicherklärung würde folglich sämtliche Krankenversicherer treffen und nicht nur jene, welche der Branchenvereinbarung nicht beigetreten sind.

Allgemeinverbindliche Bestimmungen für die Krankenzusatzversicherung

Die Aufsicht über die Zusatzversicherung zur sozialen Krankenversicherung erfolgt über das Versicherungsaufsichtsgesetz (und nicht das Krankenversicherungsaufsichtsgesetz). Folglich bedarf es aufgrund der Allgemeinverbindlichkeitserklärung einer Anpassung der Aufsichtsverordnung (AVO). Die folgenden Bestimmungen sollen für allgemeinverbindlich erklärt werden:

  • Telefonische Kaltakquise: Verbot der Telefonwerbung bei Personen, die nie versichert waren oder seit längerer Zeit nicht mehr versichert sind (siehe dazu die vorstehenden Ausführungen);
  • Provisionsgrenze: Einschränkung der Entschädigung der Tätigkeit der Versicherungsvermittlerinnen. Die Kosten für Vermittlertätigkeiten sind Verwaltungskosten. Die Versicherer müssen bereits gegenwärtig die Verwaltungskosten für die obligatorische Krankenversicherung auf das für eine wirtschaftliche Geschäftsführung erforderliche Mass beschränken. Zukünftig darf die Vermittlerentschädigung den Höchstbetrag von zwölf Monatsprämien pro abgeschlossenem Produkt nicht überschreiten.
  • Protokollpflicht: Erstellung und Unterzeichnung von Beratungsprotokollen (siehe dazu die vorstehenden Ausführungen).

Die für allgemeinverbindlich erklärten Bestimmungen gelten ebenfalls in Bezug auf externe Vermittlerinnen und den Eigenvertrieb der Versicherer.

Bussenandrohung bei Verstössen gegen allgemeinverbindliche Regelungen

Wer gegen die für allgemeinverbindlich erklärten Bestimmungen verstösst, kann mit Busse bestraft werden. Bei vorsätzlicher Widerhandlung droht im Bereich der sozialen Krankenversicherung eine Busse von bis zu CHF 100’000. Bei einem fahrlässigen Verstoss kann eine Busse bis zu CHF 20’000 Franken ausgesprochen werden. Im Bereich der Zusatzversicherung zur sozialen Krankenversicherung droht bei einer Widerhandlung eine Busse von bis zu CHF 100’000 bei Vorsatz und bis zu CHF 50’000 bei Fahrlässigkeit. Die VE-VRegV erfasst die Versicherungsvermittlerinnen nicht, sodass sich diese bei Nichteinhaltung der Vorgaben der VE-VRegV nicht strafbar machen können.

Gegenausnahme für von der Aufsicht nicht unterstehende Versicherungsvermittlungstätigkeit

Das revVAG sieht vor, dass Versicherungsvermittlerinnen von der Aufsicht nach dem VAG ausgenommen sind, sofern sich ihre Vermittlungstätigkeit auf eine Versicherung bezieht, die von geringer Bedeutung ist und ein Produkt oder eine Dienstleistung ergänzt (Art. 2 Abs. 2 lit. f revVAG). Die revidierte AVO (revAVO) konkretisiert, wann eine Vermittlungstätigkeit nicht der Aufsicht untersteht (Art. 1h revAVO). Die VE-VRegV sieht vor, dass diese Aufsichtsbefreiung im Bereich der Zusatzversicherung zur sozialen Krankenversicherung keine Anwendung finden soll. Dem Bundesrat steht nur die Kompetenz zu, die Kriterien für die Ausnahme von der Aufsicht näher zu bestimmen. Die einzige schlüssige Argumentation wäre deshalb, dass eine Zusatzversicherung zur sozialen Krankenversicherung nie von geringer Bedeutung ist und deshalb die Vermittlungstätigkeit in Bezug auf eine solche Zusatzversicherung der Aufsicht unterstellt sein muss.

Was muss im Hinblick auf die VE-VRegV bzw. die mögliche Allgemeinverbindlicherklärung der Branchenvereinbarung unternommen werden?

Sollte die VE-VRegV am 1. Januar 2024 in Kraft treten, wird diese sofort anwendbar. U.E. ist dagegen mindestens eine sechsmonatige Übergangsfrist zu gewähren. Krankenversicherer und Krankenzusatzversicherer sollten aber vor dem Hintergrund eines möglichen Inkrafttretens folgende Massnahme ergreifen:

  • Überprüfung und gegebenenfalls Anpassung der Provisionsstruktur für Versicherungsvermittlerinnen;
  • Anpassung oder Beendigung von Verträgen mit Versicherungsvermittlerinnen, die gegen die für allgemeinverbindlich erklärten Bestimmungen der Branchenvereinbarung verstossen;
  • Erlass von Weisungen für Mitarbeiter und beauftragte Versicherungsvermittlerinnen, die auf die Einhaltung der für allgemeinverbindlich Bestimmungen der Branchenvereinbarung abzielen;
  • Entwurf der Vorlage für das Beratungsprotokoll, das den externen und internen Versicherungsvermittlerinnen abgegeben werden kann;
  • Dokumentation der Bemühungen zwecks Einhaltung der für allgemeinverbindlich erklärten Bestimmungen der Branchenvereinbarung;
  • Anpassung der Systeme zur Aufbereitung von Daten für die aufsichtsrechtliche Berichterstattung zwecks Überprüfung der Einhaltung von für allgemeinverbindlich erklärten Bestimmungen der Branchenvereinbarung (z.B. Übersicht über Entschädigungszahlungen an Versicherungsvermittlerinnen etc.);
  • Neue Verträge mit externen Versicherungsvermittlerinnen sollten vorsehen, dass (i) der Versicherer den Versicherungsvermittlerinnen jederzeit Weisungen erteilen kann, um eine für allgemeinverbindlich erklärte Vereinbarung einzuhalten, und (ii) der Versicherer den Vertrag jederzeit ohne Kündigungsfrist und ohne Entschädigungsfolgen aufkünden kann, sollte der Vertrag gegen eine für allgemeinverbindlich erklärte Vereinbarung verstossen.

[1]     In der Folge wird ausschliesslich die weibliche Form verwendet. Die maskuline Form ist stets mitgemeint.

[2]     Eine Ausnahme besteht allerdings dann, wenn die Vermittlerin in einem Arbeitsverhältnis zu einem Versicherer steht und für einen anderen Versicherer ebenfalls Produkte vertreibt, die der Branchenvereinbarung unterstehen (siehe Ziff. 5 Abs. 5 Branchenvereinbarung).

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