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En juin 2024, le conseil municipal de Zurich a décidé d’actualiser les directives relatives aux immeubles de grande hauteur et de réviser partiellement le règlement de construction et de zone (BZO) correspondant1 . L’objectif de ces nouveautés est de préciser le traitement urbain de la densification verticale et de garantir des développements de grande hauteur de meilleure qualité. En raison de l’effet anticipé négatif du § 234 de la Loi sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC), les nouvelles règles doivent être prises en compte dès aujourd’hui. Il vaut donc la peine de jeter un regard en arrière : qu’est-ce qui a concrètement changé – sur le plan juridique, de la planification et de la pratique en matière d’autorisation ?
Contexte juridique en matière de planification : des conditions-cadres adaptées pour les immeubles de grande hauteur
Selon le § 282 de la Loi sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC)2, les constructions d’une hauteur supérieure à 25 mètres sont en principe considérées comme des bâtiments élevés. L’édification de telles constructions n’est autorisée qu’à l’intérieur des zones de bâtiments élevés définies dans le BZO.3 Dans le cadre de la révision partielle, ces zones de bâtiments élevés sont ponctuellement élargies, mais parfois aussi définies de manière plus restrictive (voir figure 1).
Figure1 : Comparaison entre les anciennes et les nouvelles4
Dans l’ensemble, la surface possible pour la construction d’immeubles de grande hauteur reste certes la même, mais des déplacements marquants se produisent au sein des zones d’immeubles de grande hauteur
- Les zones sensibles telles que les terrains en pente et les zones de conservation des quartiers sont désormais exclues des zones de bâtiments élevés ;
- La zone réservée aux immeubles de moins de 80 mètres est réduite au profit d’une nouvelle zone de 60 mètres ;
- Les immeubles de plus de 80 mètres ne pourront toujours être réalisés que dans le cadre d’un plan d’aménagement nécessitant l’approbation du conseil municipal et du conseil communal ;
- La zone de tours jusqu’à 40 mètres comprend désormais aussi des parties de zones résidentielles telles que Schwamendingen, Seebach et Albisrieden – dans ces quartiers en pleine transformation, la hauteur supplémentaire doit offrir une plus grande marge de manœuvre pour l’aménagement d’espaces verts, l’amélioration de l’aération ainsi que la conservation du patrimoine bâti.
Parallèlement, il a été précisé qu’en dehors de ces zones, les immeubles de grande hauteur ne sont pas autorisés, à moins qu’il ne s’agisse de sites existants bénéficiant d’une réglementation spéciale en matière de planification.
Autre nouveauté : pour les bâtiments élevés d’une hauteur totale de plus de 60 mètres, une procédure de mise en concurrence garantissant la qualité (par exemple un mandat d’étude selon la norme SIA 143 ou concours de projets sur le modèle de SIA 142) doit obligatoirement être menée.5 L’intégration de la planification dans le contexte urbain devient ainsi un élément obligatoire de la procédure d’autorisation.
Dans l’ensemble, les adaptations du droit de l’aménagement ont resserré le cadre juridique pour la construction d’immeubles de grande hauteur, ce qui oblige les investisseurs et les maîtres d’ouvrage à planifier plus soigneusement leurs projets.
La décision concernant la révision partielle du BZO incombe désormais au conseil communal et devrait être prise au quatrième trimestre 2025. Jusqu’à l’approbation, l’effet anticipé négatif selon le § 234 LATC s’applique, c’est-à-dire que les projets de construction qui pourraient aller à l’encontre des objectifs de la révision prévue ne reçoivent actuellement pas d’autorisation juridiquement valable. Dans les faits, les nouvelles règles sont donc déjà déterminantes pour l’élaboration des projets et la pratique en matière d’autorisation.
Concrétisation matérielle : nouvelles directives ayant un effet contraignant de fait
En même temps que la révision partielle du plan d’affectation des zones (BZO), le conseil municipal a adopté les directives adaptées et désormais beaucoup plus complètes sur les immeubles de grande hauteur6 . En tant qu’ordonnance administrative, les directives n’ont pas d’effet juridique extérieur, contrairement au plan d’affectation. Les directives doivent cependant mettre en évidence la marge d’appréciation conférée par la LATC et promouvoir ainsi la transparence, la sécurité juridique et l’égalité de traitement,7 par exemple lors de la pesée des intérêts dans le cadre d’une autorisation de construire.8
Les directives posent en premier lieu des exigences qualitatives aux projets de bâtiments élevés, sur la base d’un catalogue différencié de critères d’évaluation. L’accent est mis sur la concrétisation du gain d’urbanisme exigé par le § 284 LATC et de la conception architecturale particulièrement bonne, ainsi que sur les exigences de performance selon les prescriptions spéciales de construction des art. 81cbiset suivants. BZO.
Les principales nouveautés sont notamment les suivantes :
- Une plus grande importance accordée à l’accessibilité publique : les immeubles de grande hauteur doivent créer une plus-value pour le quartier et l’espace urbain – par exemple grâce à des rez-de-chaussée accessibles au public, des points de vue ou des utilisations orientées vers le public.
- Exigences de durabilité : Des normes énergétiques élevées (p. ex. norme Minergie-ECO) doivent être respectées et des méthodes de construction résilientes sur le plan climatique doivent être démontrées.
- Intégration dans l’espace public : les exigences en matière d’aménagement des espaces libres, de circulation et de relation avec les rues et les places doivent être remplies.
En raison de leur importance factuelle, les directives sur les immeubles de grande hauteur doivent être prises en compte dans le cadre des décisions d’investissement et de projet au même titre que le BZO et la PBG. Comme les directives sont désormais beaucoup plus complètes, les autorités disposent de moins de marge d’appréciation, ce qui devrait se traduire par une pratique d’autorisation plus prévisible. Le degré plus élevé de sécurité de planification et de sécurité juridique se fait toutefois au prix d’exigences qualitatives accrues pour les projets de construction.
Conclusion et perspectives
Bien que l’approbation par le conseil communal soit encore attendue, les maîtres d’ouvrage sont d’ores et déjà tenus de respecter les nouvelles prescriptions spéciales de construction introduites dans la révision partielle du BZO et les nouvelles directives sur les bâtiments élevés.
Avec la révision partielle du BZO et les nouvelles directives sur les immeubles de grande hauteur, la ville de Zurich a nettement affiné ses instruments juridiques pour les projets d’immeubles de grande hauteur. Alors que l’ouverture en matière de planification crée ponctuellement de nouvelles marges de manœuvre pour le développement, les exigences qualitatives pour les projets de construction augmentent sensiblement. Les investisseurs et les maîtres d’ouvrage qui poursuivent des projets dans les zones d’immeubles de grande hauteur devraient donc s’assurer suffisamment tôt du respect des (nouvelles) directives de la ville – idéalement en faisant appel à une expertise en matière de planification et de droit de la construction.
Il reste à voir comment les directives actualisées seront concrètement mises en œuvre dans la pratique administrative et appréciées par les tribunaux.
1 AS n° 700.100.
2 LS 700.1.
3 § 68 LATC.
4 Décision du conseil municipal de la ville de Zurich du 26 juin 2024, p. 5.
5 Cf. le nouvel art. 81cbis BZO.
6 Directives pour la planification et l’évaluation de projets de bâtiments élevés du 31 mai 2024.
7 Cf. rapport explicatif selon l’art. 47 OAT relatif à la révision partielle du règlement de construction et de zone « Bâtiments élevés » du 31 mai 2024, p. 10.
8 Exemple : ATF I n° 0158/2023 du 18 août 2023.
