Application de l’ISOS: des clarifications bienvenues

Le cadre actuel : deux régimes, une frontière incertaine

L’ISOS occupe une place particulière dans la protection du patrimoine bâti en Suisse. La loi sur la protection de la nature et du paysage (LPN) prévoit la tenue de l’ISOS et son application. Celle-ci diffère fortement selon qu’une tâche de la Confédération est en cause ou non.

Lorsqu’une tâche fédérale est en jeu, notamment si une autorisation fédérale, même accessoire pour le projet et sans lien avec le patrimoine – par exemple en matière de protection des eaux, d’installations techniques ou de protection civile – doit être sollicitée, la règle est la conservation prioritaire des objets. La pesée des intérêts s’en trouve « qualifiée », et l’autorité doit démontrer que le projet respecte le site ISOS ; si des atteintes importantes sont envisagées, elle doit consulter des experts fédéraux. La procédure s’en retrouve rallongée et complexifiée.

En l’absence de tâche fédérale, l’ISOS demeure un intérêt public important, mais il s’intègre dans la pesée ordinaire des intérêts menée par les autorités cantonales et communales, qui l’appliquent dans les plans directeurs, les plans d’affectation et les autorisations. La même base inventoriale peut donc entraîner, selon le déclenchement ou non d’une tâche fédérale, des effets juridiques et procéduraux sensiblement différents. La délimitation entre ces deux régimes est de surcroît peu claire et il n’est pas toujours possible de prédire au début d’une procédure si l’ISOS sera appliqué directement ou non.

D’autres difficultés tiennent à la manière dont l’ISOS est intégré dans la pesée ordinaire des intérêts. Si les cantons et les communes disposent d’une marge d’appréciation plus large en l’absence de tâche fédérale, la portée concrète de cette marge reste parfois incertaine, en particulier lorsqu’un projet poursuit aussi des objectifs de densification, de création de logements ou de transition énergétique. Les objectifs de sauvegarde A, B et C [A (sauvegarde de la substance du site), B (sauvegarde de la structure) et C (sauvegarde du caractère)] peuvent en outre être difficiles à manier en pratique, leurs notions centrales — substance, structure et caractère — laissant une part importante d’interprétation. Enfin, l’articulation entre la protection des sites ISOS et le développement des installations solaires soulève des questions spécifiques, notamment quant aux constructions situées dans des périmètres ou ensembles assortis d’un objectif de sauvegarde A.

Le projet intervient donc non seulement sur la délimitation de l’application directe, mais aussi sur la lisibilité de la pesée ordinaire, la formulation des objectifs de sauvegarde et le régime applicable aux installations solaires.

Le projet : quatre clarifications ciblées

L’application directe de l’ISOS fait l’objet d’une première clarification. Le nouvel art. 10 al. 1bis du projet d’ordonnance (P-OISOS) introduit une limitation à l’application directe en zone à bâtir lorsque lorsqu’une autorisation fédérale est requise à titre accessoire. L’idée est d’éviter qu’une autorisation fédérale sans lien avec les effets du projet sur ce site déclenche automatiquement l’application directe de l’ISOS, sans pour autant supprimer la supprimer lorsqu’une tâche fédérale est réellement pertinente pour le site construit. Ainsi, si l’autorisation fédérale ne suppose pas d’apprécier les effets du projet sur le site construit et si l’élément concerné n’a pas lui-même d’effet sur ce site, le régime renforcé ne devrait pas être activé pour cette seule raison. Ce nouveau cadre apporte une sécurité juridique accrue en comparaison avec la jurisprudence, très casuistique et qui ne permettait souvent pas de déterminer en amont avec certitude si l’ISOS serait d’application directe ou non. Pour les maîtres d’ouvrage, cette modification devrait réduire le risque qu’un projet principalement cantonal ou communal bascule tardivement dans une procédure plus lourde en raison d’un élément technique accessoire.

La marge de manœuvre des cantons et des communes est également précisée. L’art. 11 al. 3 P-OISOS explicite que, dans la prise en compte ordinaire de l’ISOS, les objectifs de sauvegarde doivent être mis en balance avec les autres intérêts publics pertinents. Si cette pesée des intérêts, dûment motivée, conduit à privilégier d’autres objectifs — par exemple la création de logements, la densification vers l’intérieur ou la transition énergétique — il peut être possible de s’écarter des objectifs de l’inventaire. Cette clarification confirme que l’ISOS reste un intérêt public important, mais un intérêt public parmi d’autres, sans avoir, en dehors des tâches fédérales, la même portée contraignante que dans le régime de l’application directe. L’art. 11 al. 3 P-OISOS ne s’écarte ainsi pas de la jurisprudence existante mais en consacre les principes dans un texte formel. L’enjeu sera donc comme aujourd’hui de documenter clairement pourquoi, dans un cas concret, d’autres intérêts doivent prévaloir sur les objectifs de sauvegarde ISOS.

L’art. 9 al. 4 P-OISOS reformule les objectifs de sauvegarde A (sauvegarde de la substance du site), B (sauvegarde de la structure) et C (sauvegarde du caractère) pour gagner en lisibilité. Le projet clarifie les notions de substance, de structure et de caractère, qui guident l’évaluation des sites construits, afin de faciliter l’analyse concrète des projets. Cette clarification est particulièrement importante pour les sites ou parties de sites assortis d’objectifs B ou C, où les possibilités d’adaptation, de transformation ou d’intégration sont plus étendues que dans les périmètres de niveau A. Pour ces derniers, la rigueur demeure plus élevée : la conservation de la substance et des espaces libres conserve une importance déterminante. Cette reformulation devrait faciliter l’identification de ce qui peut être modifié, intégré ou transformé selon le niveau de protection concerné.

Le régime des installations solaires dans les sites ISOS est clarifié par une modification de l’OAT. Le projet modifie l’art. 32b OAT afin de préciser le champ d’application du régime renforcé prévu par l’art. 18a al. 3 de la loi sur l’aménagement du territoire (LAT), selon lequel les installations solaires sur des biens culturels ou dans des sites naturels d’importance cantonale ou nationale sont toujours soumis à autorisation de construire et ne doivent pas porter d’atteinte majeure à ces biens ou sites. Ce régime ne viserait pas indistinctement toutes les constructions situées dans un site ISOS, mais seulement certaines situations : les constructions existantes situées dans des périmètres ou ensembles ISOS assortis d’un objectif de sauvegarde A, ainsi que les éléments individuels ISOS de niveau A. Les constructions nouvelles ou de remplacement ne deviendraient des constructions existantes qu’à partir de la réception des travaux. Cette précision vise à éviter qu’une construction nouvelle située dans un périmètre ISOS A soit automatiquement traitée comme un bien culturel soumis au régime renforcé dès sa réalisation. Cette modification devrait permettre d’intégrer plus facilement les installations solaires dans les projets neufs ou de remplacement. L’obligation d’une intégration de qualité demeure cependant.

Conclusion : plus de prévisibilité

L’incertitude dans l’application de l’ISOS a pu être un vrai frein pour les projets situés dans un site inscrit à l’ISOS. Les clarifications apportées par le projet devraient renforcer la sécurité de planification et réduire le risque de procédures inutilement alourdies, en particulier pour les autorisations fédérales accessoires sans rapport avec l’aspect du site construit. C’est donc sans surprise que le projet a été globalement accueilli favorablement par les acteurs concernés.

L’ISOS garde cependant un rôle important dans la protection du patrimoine suisse et les projets immobiliers ne pourront faire l’impasse sur sa prise en compte le cas échéant. Dans la pesée ordinaire des intérêts, les objectifs de sauvegarde conserveront un poids important et les éventuels écarts devront rester dûment motivés. Il faudra en outre suivre la délimitation concrète des cas déclenchant l’application directe de l’ISOS, notamment dans les cas limites, ainsi que l’intégration des nouvelles définitions des objectifs A/B/C dans la pratique des autorités. Les instruments cantonaux de protection du patrimoine gardent en outre leur importance. L’apport attendu n’est donc pas une libéralisation générale, mais une meilleure prévisibilité du régime applicable et du niveau de justification requis.