Anwendung des ISOS: Willkommene Klarstellungen

Der aktuelle Rahmen: Zwei Regelungen, eine unklare Abgrenzung

Das ISOS nimmt im schweizerischen Ortsbildschutz eine besondere Stellung ein. Das Natur- und Heimatschutzgesetz (NHG) sieht sowohl die Führung des ISOS als auch dessen Anwendung vor. Deren Tragweite unterscheidet sich jedoch erheblich, je nachdem, ob eine Bundesaufgabe vorliegt oder nicht.

Ist eine Bundesaufgabe betroffen, insbesondere wenn für ein Vorhaben eine bundesrechtliche Bewilligung erforderlich ist, selbst wenn diese für das Projekt nur von untergeordneter Bedeutung ist und keinen unmittelbaren Bezug zum Kulturerbe aufweist, etwa in den Bereichen Gewässerschutz, technische Anlagen oder Zivilschutz, gilt der Grundsatz der vorrangigen Erhaltung des betroffenen Objekts. Die Interessenabwägung wird dadurch qualifiziert. Die zuständige Behörde muss nachweisen, dass das Vorhaben dem ISOS-Ortsbild angemessen Rechnung trägt. Sind erhebliche Beeinträchtigungen zu erwarten, sind zudem die zuständigen Bundesfachstellen beizuziehen. Dies führt regelmässig zu einer Verlängerung und erhöhten Komplexität des Verfahrens.

Liegt hingegen keine Bundesaufgabe vor, bleibt das ISOS zwar ein gewichtiges öffentliches Interesse, wird jedoch im Rahmen der ordentlichen Interessenabwägung durch die kantonalen und kommunalen Behörden berücksichtigt. Diese wenden die Vorgaben insbesondere bei der Richtplanung, der Nutzungsplanung sowie im Baubewilligungsverfahren an. Dieselbe Inventargrundlage kann daher, je nachdem ob eine Bundesaufgabe vorliegt oder nicht, zu deutlich unterschiedlichen materiellen und verfahrensrechtlichen Konsequenzen führen. Hinzu kommt, dass die Abgrenzung zwischen diesen beiden Regelungsregimen nicht immer klar ist. Zu Beginn eines Projekts lässt sich daher häufig nur schwer abschätzen, ob das ISOS unmittelbar zur Anwendung gelangt oder nicht.

Weitere Herausforderungen ergeben sich aus der Einbindung des ISOS in die ordentliche Interessenabwägung. Zwar verfügen Kantone und Gemeinden ausserhalb des Anwendungsbereichs von Bundesaufgaben über einen grösseren Ermessensspielraum. Dessen konkrete Reichweite bleibt jedoch oftmals ungewiss, insbesondere wenn ein Vorhaben gleichzeitig raumplanerische Ziele wie die Verdichtung nach innen, die Schaffung von Wohnraum oder die Förderung erneuerbarer Energien verfolgt.

Auch die Erhaltungsziele A, B und C [A (Erhaltung der Substanz des Ortsbilds), B (Erhaltung der Struktur) und C (Erhaltung des Charakters)] erweisen sich in der Praxis teilweise als anspruchsvoll. Die zentralen Begriffe «Substanz», «Struktur» und «Charakter» lassen Raum für unterschiedliche Interpretationen. Schliesslich wirft auch das Verhältnis zwischen dem Schutz von ISOS-Ortsbildern und dem Ausbau der Solarenergie spezifische Fragen auf, insbesondere bei Bauten innerhalb von Perimetern oder Ensembles mit Erhaltungsziel A.

Der Verordnungsentwurf betrifft deshalb nicht nur die Abgrenzung der direkten Anwendung des ISOS bei Bundesaufgaben. Er bezweckt zugleich eine bessere Verständlichkeit der ordentlichen Interessenabwägung, eine Präzisierung der Erhaltungsziele sowie eine Klärung der für Solaranlagen geltenden Rahmenbedingungen.

Der Entwurf: Vier gezielte Klarstellungen

Die direkte Anwendung des ISOS ist Gegenstand einer ersten Klarstellung. Der neue Art. 10 Abs. 1bis des Verordnungsentwurfs (VISOS-Entwurf) führt eine Einschränkung der direkten Anwendung in Bauzonen ein, wenn eine bundesrechtliche Bewilligung lediglich als Nebenbewilligung erforderlich ist. Damit soll verhindert werden, dass eine bundesrechtliche Bewilligung, die keinen Bezug zu den Auswirkungen des Bauvorhabens auf den betreffenden Standort aufweist, automatisch die direkte Anwendung des ISOS auslöst. Die direkte Anwendung bleibt jedoch bestehen, wenn die betreffende Bundesaufgabe für den bebauten Standort tatsächlich relevant ist. Setzt die Bewilligung keine Beurteilung der Auswirkungen des Projekts auf den Standort voraus und hat das betreffende Element selbst keine Auswirkungen auf diesen Standort, soll die verschärfte Regelung nicht allein aus diesem Grund zur Anwendung gelangen. Dieser neue Rahmen schafft mehr Rechtssicherheit als die bisherige Rechtsprechung, die stark einzelfallbezogen war und oft keine verlässliche Vorhersage darüber erlaubte, ob das ISOS unmittelbar anwendbar sein würde. Für Bauherrschaften dürfte diese Änderung das Risiko verringern, dass ein überwiegend kantonales oder kommunales Projekt aufgrund eines nebensächlichen technischen Elements nachträglich in ein aufwendigeres Verfahren überführt wird.

Auch der Handlungsspielraum der Kantone und Gemeinden wird präzisiert. Art. 11 Abs. 3 VISOS-Entwurf stellt klar, dass bei der ordentlichen Berücksichtigung des ISOS die Erhaltungsziele gegen andere relevante öffentliche Interessen abzuwägen sind. Führt diese sachgerecht begründete Interessenabwägung dazu, dass anderen Zielen Vorrang eingeräumt wird, beispielsweise der Schaffung von Wohnraum, der Verdichtung nach innen oder der Energiewende, kann von den Zielen des Inventars abgewichen werden. Diese Klarstellung bestätigt, dass das ISOS zwar ein wichtiges öffentliches Interesse darstellt, jedoch nur eines unter mehreren, und ausserhalb von Bundesaufgaben nicht dieselbe Verbindlichkeit entfaltet wie im Rahmen der direkten Anwendung. Art. 11 Abs. 3 VISOS-Entwurf weicht somit nicht von der bestehenden Rechtsprechung ab, sondern verankert deren Grundsätze ausdrücklich im Verordnungstext. Entscheidend bleibt daher, nachvollziehbar darzulegen, weshalb in einem konkreten Fall andere öffentliche Interessen Vorrang vor den ISOS-Erhaltungszielen beanspruchen.

Art. 9 Abs. 4 VISOS-Entwurf formuliert die Schutzziele A (Erhaltung der Substanz des Ortsbilds), B (Erhaltung der Struktur) und C (Erhaltung des Charakters) neu, um deren Verständlichkeit zu verbessern. Der Entwurf präzisiert die Begriffe Substanz, Struktur und Charakter, welche als Leitlinien für die Beurteilung von Ortsbildern dienen, und erleichtert dadurch die konkrete Projektbeurteilung. Diese Klarstellung ist insbesondere für Orte oder Ortsteile mit den Schutzzielen B oder C von Bedeutung, da dort die Möglichkeiten zur Anpassung, Umgestaltung oder Integration neuer Elemente grundsätzlich grösser sind als in Perimetern mit Schutzziel A. Für Letztere gelten weiterhin strengere Anforderungen. Die Erhaltung der Substanz sowie der Freiräume bleibt von zentraler Bedeutung. Die Neufassung dürfte die Abgrenzung dessen erleichtern, was je nach Schutzstufe verändert, ergänzt oder umgestaltet werden darf.

Die Regelung für Solaranlagen in ISOS-Ortsbildern wird durch eine Anpassung der Raumplanungsverordnung präzisiert. Der Entwurf ändert Art. 32b RPV, um den Anwendungsbereich der verschärften Regelung gemäss Art. 18a Abs. 3 des Gesetzes über die Raumplanung (RPG) näher zu bestimmen. Danach bedürfen Solaranlagen auf Kulturgütern oder in Naturlandschaften von kantonaler oder nationaler Bedeutung stets einer Baubewilligung und dürfen diese Güter oder Landschaften nicht wesentlich beeinträchtigen. Die Regelung soll nicht unterschiedslos für sämtliche Bauten innerhalb eines ISOS-Gebiets gelten, sondern nur für bestimmte Konstellationen, nämlich bestehende Bauten in ISOS-Perimetern oder Ensembles mit Schutzziel A sowie einzelne ISOS-Elemente der Stufe A. Neu- oder Ersatzbauten gelten erst nach Abschluss der Bauarbeiten als bestehende Bauten. Diese Präzisierung soll verhindern, dass ein Neubau in einem ISOS-A-Gebiet allein aufgrund seiner Lage automatisch als Kulturgut behandelt und damit dem verschärften Regime unterstellt wird. Die Änderung dürfte die Integration von Solaranlagen in Neu- und Ersatzbauten erleichtern. Die Verpflichtung zu einer qualitativ hochwertigen Einbindung in das Ortsbild bleibt jedoch bestehen.

Fazit: Mehr Vorhersehbarkeit

Die Unsicherheit bei der Anwendung des ISOS konnte bislang ein erhebliches Hindernis für Bauprojekte in ISOS-erfassten Gebieten darstellen. Die mit dem Entwurf vorgesehenen Klarstellungen dürften die Planungssicherheit erhöhen und das Risiko unnötig langwieriger Verfahren verringern, insbesondere bei ergänzenden bundesrechtlichen Bewilligungen ohne Bezug zum Erscheinungsbild des betroffenen Standorts. Es überrascht daher nicht, dass der Entwurf von den betroffenen Kreisen insgesamt positiv aufgenommen wurde.

Das ISOS wird jedoch auch künftig eine wichtige Rolle beim Schutz des baukulturellen Erbes der Schweiz spielen und Bauvorhaben werden nicht darum herumkommen, dessen Vorgaben gegebenenfalls zu berücksichtigen. Im Rahmen der ordentlichen Interessenabwägung werden die Erhaltungsziele weiterhin erhebliches Gewicht haben und Abweichungen davon müssen nach wie vor ausreichend begründet werden. Zudem bleibt abzuwarten, wie die konkrete Abgrenzung der Fälle, welche die direkte Anwendung des ISOS auslösen, insbesondere in Grenzfällen, sowie die neuen Definitionen der Schutzziele A, B und C in der behördlichen Praxis umgesetzt werden. Auch die kantonalen Instrumente des Ortsbild- und Denkmalschutzes behalten ihre eigenständige Bedeutung. Die erwartete Wirkung der Revision liegt daher nicht in einer generellen Liberalisierung, sondern in einer besseren Vorhersehbarkeit der anwendbaren Regelungen und der Anforderungen an deren Begründung.