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Cosima Trabichet-Castan
Léa Stucki
Le 14 mars 2024, le Tribunal fédéral a rendu un nouvel arrêt concernant la prise en compte de l’Inventaire fédéral des sites construits d’importance nationale à protéger en Suisse (ISOS) en lien avec une demande d’autorisation de construire1. Cette décision offre l’occasion de rappeler l’importance donnée à l’ISOS par le droit fédéral, qui impose sa mise en œuvre par les cantons dans leur planification territoriale. Les propriétaires doivent donc prêter une attention particulière dans le cadre d’un projet de construction lorsque leur parcelle est concernée par cette protection.
Définition et application de l’ISOS
La protection des sites construits est assurée en Suisse par des dispositions légales en matière d’aménagement du territoire. Elle relève en premier lieu et principalement de la compétence des cantons et des communes. Ceux-ci définissent les zones à protéger et formulent des prescriptions pour leur aménagement. Dans la plupart des cas, c’est le service cantonal de la protection du patrimoine qui est l’interlocuteur pour les transformations ou les nouvelles constructions dans les sites construits à protéger.
La Confédération soutient toutefois également activement les cantons et les communes dans leur tâches relative à l’aménagement du territoire : l’Office fédéral de la culture établit et gère notamment l’inventaire fédéral ISOS. Cet inventaire a pour objectif, au sens de la Loi sur la protection de la nature et du paysage (LPN), d’aider les autorités compétentes en matière de conservation du patrimoine, d’aménagement du territoire et de construction à identifier le bâti possédant une valeur patrimoniale et culturelle et à le sauvegarder à long terme.
La base des données ISOS ne répertorie pas des bâtiments isolés, mais des agglomérations dans leur globalité. Il dresse l’inventaire des sites construits les plus précieux et les plus importants du pays et les documente. L’ISOS présente une analyse complète de l’espace construit de différents types d’agglomération. Il prend non seulement en considération les bâtiments, les rues, les places, les jardins et d’autres espaces verts, mais aussi les relations entre le bâti et son environnement.
Il complète en outre les inventaires de protection cantonaux et communaux et apporte une contribution essentielle à la sauvegarde de la culture du bâti en Suisse2.
L’ISOS ne représente cependant ni une mesure de protection absolue, ni une mesure de planification. Il constitue une base de décision, un document de référence qui doit être pris en compte par les autorités compétentes lors des processus de décision concernant des mesures d’aménagement du territoire, dans le but de sauvegarder au mieux les sites les plus remarquables de Suisse. Il s’agit là d’un objectif inscrit dans la Constitution fédérale.
Depuis la publication d’un arrêt de principe du Tribunal fédéral en 20093, les cantons et les communes ont l’obligation de prendre en compte les données de l’ISOS dans leurs plans directeurs4. Les plans directeurs étant contraignants pour les autorités, les objectifs de protection de l’ISOS doivent également être pris en considération dans les plans d’affectation édictés en application de la planification directrice5. Cette jurisprudence a été par la suite formalisée dans la loi et fait l’objet, depuis 2019, de l’art. 11 de l’Ordonnance concernant l’Inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse (OISOS).
Ainsi et en principe, l’ISOS doit être repris dans les plans directeurs cantonaux, puis dans la planification locale au moyen des instruments prévus afin de protéger les différentes zones d’intérêt (cours d’eau, beauté particulière, lieux historiques, faune et flore digne de protection, etc.).
Par cet effet en cascade, ces mesures lient non seulement les autorités cantonales dans l’exécution de leurs tâches, mais également les particuliers6.
Résumé de l’arrêt 1C_312/2022 du 14 mars 2024
Le 17 avril 2020, un propriétaire a déposé une demande de permis pour la construction d’un immeuble de trois appartements et de sept places de stationnement sur une parcelle située sur le territoire de la commune d’Echichens, dans le canton de Vaud.
La parcelle avait été colloquée en zone de bâtiments nouveaux selon le plan partiel d’affectation (PPA) de Colombier-Village de 2003. Or, la Commune de Colombier-sur-Morges bénéficie depuis 2006 d’une protection ISOS.
Par décision du 8 septembre 2021, la Municipalité d’Echichens a levé les oppositions et délivré le permis de construire.
Saisie d’un recours, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois (CDAP) a, par arrêt du 21 avril 2022, très partiellement admis le recours. Elle a toutefois rejeté les arguments des opposants concernant l’examen préjudiciel de la planification de 2003, en constatant que l’inscription de Colombier à l’ISOS en 2006, puis le second relevé effectuée en 2012 (qui mentionnait notamment une échappée dans l’environnement7 au nord-ouest du centre du village, soit en direction de la parcelle litigieuse) ne justifiaient pas un tel examen, pas plus que le surdimensionnement de la zone constructible dans la commune au sens de la Loi fédérale sur l’aménagement du territoire (LAT).
Les opposants ont recouru par-devant le Tribunal fédéral, qui a été amené à juger si les conditions d’un examen préjudiciel8 de la planification de 2003 étaient réunies dans le cas d’espèce. Les recourants estimaient en effet qu’un contrôle préjudiciel de la planification existante s’imposait notamment en raison du fait que les derniers relevés ISOS avaient été effectués postérieurement, soit en 2006 et 2012, et qu’ils mentionnent par rapport à la parcelle litigieuse une échappée dans l’environnement devant rester libre de toutes constructions.
Après avoir jugé que ni l’ancienneté relative du plan de 2003, ni le surdimensionnement de la zone à bâtir et encore moins la qualité de surface d’assolement du terrain en cause, ne justifieraient en eux-mêmes une remise en question de la planification au stade de l’autorisation de construire, notre Haute Cour a toutefois relevé que la planification de 2003 se trouvait en contradiction manifeste, s’agissant de la parcelle en cause, avec les relevés ISOS subséquents.
Le Tribunal fédéral a alors rappelé que les cantons doivent se conformer, dans l’accomplissement de leurs tâches de planification, aux buts et aux principes d’aménagement du territoire tels qu’ils résultent de la Constitution fédérale et de la LAT9. En particulier, les inventaires fédéraux doivent être pris en compte dans les plans d’affectation, dans l’interprétation de notions indéterminées du droit de la construction ainsi que dans toute pesée d’intérêts qui doit être effectuée dans les cas particuliers10.
Conformément à la fiche ISOS concernant le village de Colombier, la parcelle litigieuse jouxtait la partie supérieure du village, composée d’un groupement de maisons de maître dès le 15ème siècle et de maisons rurales et viticoles datant principalement de la première moitié du 19ème siècle, et qui était à l’origine d’une échappée dans l’environnement s’ouvrant vers le nord-ouest. L’objectif de sauvegarde “a” attribué à cet élément selon l’inventaire ISOS préconisait ainsi la “sauvegarde de l’état existant en tant qu’espace agricole ou libre. Conservation de la végétation et des constructions anciennes essentielles pour l’image du site; suppression des altérations”.
Le Tribunal fédéral a donc conclu que l’ISOS préconisait clairement une inconstructibilité de la parcelle en question. En outre, la construction litigieuse masquerait largement le bâti villageois et constituerait ainsi une atteinte au dégagement actuel (EE II) offrant une vue sur l’entrée nord-ouest du village, que l’ISOS avait pour objectif de conserver.
Compte tenu de ce qui précède, les juges fédéraux sont parvenus à la conclusion que les objectifs de protection de l’ISOS n’ont pas été pris en compte lors de l’élaboration de la planification de 2003. La cause a été renvoyée à la Municipalité d’Echichens pour que celle-ci procède à l’examen préliminaire qui pourrait conduire soit au refus de l’autorisation de construire, soit à une adaptation du projet afin de satisfaire aux objectifs de protection de l’ISOS.
Analyse
Dans cet arrêt, le Tribunal fédéral a confirmé sa position en lien avec les plans d’affectation antérieurs à l’entrée en vigueur de la révision de l’ISOS qui ne tiennent pas compte des prescriptions claires de cet inventaire. Cette position avait par ailleurs déjà fait l’objet d’une décision précédente rendue en 202011.
A cet égard, notre Haute Cour a rappelé que les inventaires fédéraux relatifs à la protection du patrimoine culturel doivent être mis en œuvre dans la planification territoriale des cantons, respectivement des communes. Si ces derniers bénéficient certes d’une importante liberté d’appréciation dans l’aménagement de leur territoire, ils sont toutefois contraints de respecter les exigences fédérales relatives à l’aménagement du territoire.
La même chose vaut pour les autorités chargées de la délivrance d’un permis de construire, qui devront se poser à titre préalable la question de la conformité du plan d’affectation avec les recommandations de l’ISOS.
Dans le cadre d’une autorisation de construire, si l’intégration de ces exigences est jugée insuffisante, respectivement absente, il incombera aux tribunaux d’admettre que les conditions à la mise en œuvre d’un examen incident de la planification en vigueur sont réalisées.
Dans une telle situation, le permis de construire ne peut être délivré sans qu’un tel examen soit effectué. Ceci se fait malheureusement au détriment du propriétaire concerné, dont l’intérêt à construire en conformité à la règlementation en vigueur risque d’être remis en cause par le biais d’un contrôle incident. Un tel contrôle incident, effectué par les autorités cantonales ou communales, peut conduire à une constructibilité réduite, voire même à une inconstructibilité.
Conclusion
L’ISOS revêt un poids important dans une procédure d’autorisation de construire puisque ces règles sont désormais contraignantes pour les cantons ainsi que les communes et impactent de ce fait les propriétaires des parcelles concernées.
Ainsi, ces derniers seraient bien inspirés d’effectuer des recherches approfondies quant aux mesures prévues dans l’inventaire ISOS, respectivement de s’adjoindre les services d’un architecte spécialisé en matière de préservation du patrimoine, afin d’avoir une opinion précise sur la faisabilité du projet eu égard aux objectifs de protection applicables à la zone dans laquelle se trouve la parcelle ; ce d’autant plus si la planification actuelle n’en tient elle-même pas compte.
1 Arrêt 1C_312/2022 du 14 mars 2024.
2 Explications relatives à l’ISOS, Office fédéral de la culture (OFC), p. 2 (file:///C:/Users/lstu/Downloads/explications_relativesalisos%20(1)%20(1).pdf (consulté en dernier le 27 mai 2024).
3 ATF 135 II 209.
4 Le plan directeur cantonal constitue le principal instrument de planification aux mains des cantons et définit le cours que doit suivre l’aménagement du territoire.
5 Les plans d’affectation règlent le mode d’utilisation du sol.
6 ATF 135 II 209 c. 2.1.
7 L’échappée dans l’environnement est décrite dans l’ISOS comme étant des “prés et champs non construits dans la partie supérieure du territoire, dominant et mettant en valeur le bâti villageois“.
8 Conformément à l’art. 21 al. 2 de la Loi fédérale sur l’aménagement du territoire.
9 Art. 75 Cst et art. 1 et 3 LAT.
10 cf. en particulier ATF 135 II 209 consid. 2.1; arrêts 1C_607/2021 du 19 juin 2023 consid. 3.1; 1C_643/2020 du 7 janvier 2022 consid. 3.2
11 Arrêt 1C_87/2019 du 11 juin 2020.
