ISOS: Ein nicht zu vernachlässigender Faktor bei einem Bauprojekt

Definition und Anwendung des ISOS

Der Schutz von schützenswerten Ortsbildern wird in der Schweiz durch gesetzliche Bestimmungen im Bereich des Raumplanungsrechts gewährleistet. Die Verantwortung dafür fällt in erster Linie und hauptsächlich in den Zuständigkeitsbereich der Kantone und Gemeinden. Diese legen die Schutzzonen fest und erlassen Gestaltungsvorschriften. In den meisten Fällen ist die kantonale Fachstelle für Denkmalpflege der Ansprechpartner für Um- oder Neubauten von schützenswerten Ortsbildern. 

Der Bund unterstützt die Kantone und Gemeinden jedoch auch aktiv bei ihren raumplanerischen Aufgaben: Das Bundesamt für Kultur erstellt und verwaltet unter anderem das Bundesinventar ISOS. Dieses Inventar soll im Sinne des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz (NHG) den zuständigen Behörden helfen, Gebäude von baukulturellem Wert zu identifizieren und langfristig zu sichern. 

Die ISOS-Datenbank verzeichnet nicht einzelne Gebäude, sondern Siedlungen in ihrer Gesamtheit. Sie inventarisiert und dokumentiert die wertvollsten und bedeutendsten Ortsbilder des Landes. Das ISOS präsentiert eine umfassende Analyse des Baubestandes verschiedener Siedlungstypen. Es berücksichtigt nicht nur Bauten, Strassen, Plätze, Gärten und andere Grünflächen, sondern auch die Verbindungen zwischen dem Gebauten und seiner Umgebung. 

Darüber hinaus ergänzt es die kantonalen und kommunalen Schutzinventare und leistet einen wesentlichen Beitrag zur Erhaltung der Schweizer Baukultur.² 

Das ISOS stellt jedoch weder eine absolute Schutzmassnahme noch eine Planungsmassnahme dar. Es ist ein Referenzdokument, das von den zuständigen Behörden bei der Entscheidung über raumplanerische Massnahmen berücksichtigt werden sollte, um die bemerkenswertesten Orte der Schweiz bestmöglich zu schützen. Dieses Ziel ist auch in der Bundesverfassung verankert. 

Seit der Veröffentlichung eines Grundsatzentscheids des Bundesgerichts im Jahr 2009³ sind die Kantone und Gemeinden verpflichtet, die Daten des ISOS in ihren Richtplänen zu berücksichtigen.⁴ Da die Richtpläne für die Behörden verbindlich sind, müssen die Schutzziele des ISOS auch in den Nutzungsplänen berücksichtigt werden, die in Anwendung der Richtplanung erlassen werden.⁵ Diese Rechtsprechung wurde in der Folge gesetzlich verankert und ist seit 2019 Gegenstand von Art. 11 der Verordnung über das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (VISOS). 

Grundsätzlich muss das ISOS also in die kantonalen Richtpläne übernommen und dann in die lokale Planung mit Hilfe der vorgesehenen Instrumente integriert werden, um die verschiedenen Interessengebiete zu schützen (Wasserläufe, besondere Schönheit, historische Orte, schützenswerte Flora und Fauna, usw.). 

Durch diesen Kaskadeneffekt sind die Massnahmen nicht nur für die kantonalen Behörden bei der Erfüllung ihrer Aufgaben, sondern auch für Privatpersonen, bindend⁶. 

Zusammenfassung des Urteils 1C_312/2022 vom 14. März 2024

Am 17. April 2020 reichte ein Eigentümer ein Baugesuch für den Bau eines Gebäudes mit drei Wohnungen und sieben Parkplätzen auf einem Grundstück in der Gemeinde Echichens im Kanton Waadt ein. 

Das Grundstück war gemäss dem Teilnutzungsplan von Colombier-Village von 2003 als Neubauzone eingezont worden. Die Gemeinde Colombier-sur-Morges geniesst jedoch seit 2006 einen ISOS-Schutz. 

Mit Beschluss vom 8. September 2021 hob die Gemeinde Echichens die Einsprachen auf und erteilte die Baubewilligung. 

Das Kantonsgericht Waadt (Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois) gab dem Rekurs mit Urteil vom 21. April 2022 teilweise statt. Es wies jedoch die Argumente der Rekurrenten bezüglich der vorfrageweisen Überprüfung des Teilnutzungsplans von 2003 zurück. Die Aufnahme von Colombier in das ISOS im Jahr 2006 und die durchgeführte Bestandsaufnahme im Jahr 2012 (die unter anderem eine sich öffnende Umgebungsrichtung (U-Ri)⁷ nordwestlich des Dorfzentrums, d.h. in Richtung der streitgegenständlichen Liegenschaft, ausweist) rechtfertigten eine solche Prüfung nicht, ebenso wenig wie die Überdimensionierung der Bauzone in der Gemeinde im Sinne des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG). 

Dagegen wurde eine Beschwerde beim Bundesgericht erhoben, das zu beurteilen hatte, ob die Voraussetzungen für eine vorfrageweise Überprüfung⁸ des Teilnutzungsplans von 2003 im vorliegenden Fall gegeben waren. Die Beschwerdeführer waren der Ansicht, dass eine vorfrageweise Überprüfung der bestehenden Planung notwendig sei, da die letzten ISOS- Bestandsaufnahmen erst später, nämlich in den Jahren 2006 und 2012, durchgeführt wurden und eine U-Ri des Grundstücks ausweisen, die von jeglicher Bebauung freigehalten werden muss. 

Das Bundesgericht stellte fest, dass weder das relative Alter des Teilnutzungsplans von 2003 noch die Überdimensionierung der Bauzone und schon gar nicht die Fruchtfolgeflächenqualität des betreffenden Grundstücks an sich eine Infragestellung der Planung im Stadium der Baubewilligung rechtfertigen würden. Die Richter stellten jedoch fest, dass der Teilnutzungsplan von 2003 in Bezug auf das fragliche Grundstück in einem offensichtlichen Widerspruch zu den nachfolgenden ISOS-Bestandsaufnahmen steht. 

Im Entscheid erinnerte das Bundesgericht daran, dass die Kantone bei der Erfüllung ihrer Planungsaufgaben die Ziele und Grundsätze der Raumplanung, wie sie sich aus der Bundesverfassung und dem RPG ergeben, beachten müssen.⁹ Insbesondere sind die Bundesinventare bei der Nutzungsplanung, bei der Auslegung unbestimmter Begriffe des Baurechts sowie bei jeder im Einzelfall vorzunehmenden Interessenabwägung zu berücksichtigen¹⁰. 

Gemäss dem ISOS-Inventarblatt zum Dorf Colombier grenzte das streitgegenständliche Grundstück an den oberen Teil des Dorfes, welcher aus einer Ansammlung von Herrenhäusern aus dem 15. Jahrhundert und von Bauern- und Weinbauernhäusern hauptsächlich aus der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts bestand. Diese Ansammlung stellt den Ursprung für eine sich nach Nordwesten öffnende U-Ri dar. Das Schutzziel des ISOS für diese sich öffnende U-Ri war daher die „Erhaltung des bestehenden Zustands als landwirtschaftliche oder freie Fläche, die Erhaltung der Vegetation und der für das Ortsbild wichtigen alten Bauten; Beseitigung von Veränderungen“. 

Das Bundesgericht kam daher zum Schluss, dass das ISOS eindeutig eine Nichtbebaubarkeit des fraglichen Grundstücks befürwortet. Zudem würde das strittige Gebäude die dörfliche Bebauung weitgehend verdecken und somit die derzeitige Freihaltung der U-Ri mit Blick auf den nordwestlichen Dorfeingang beeinträchtigen, welches gerade vom ISOS erhalten werden sollte. 

Unter Berücksichtigung der vorstehenden Ausführungen kamen die Bundesrichter zum Schluss, dass die Schutzziele des ISOS beim Teilnutzungsplan von 2003 nicht berücksichtigt wurden. Die Sache wurde daher an die Gemeinde Echichens zurückverwiesen, damit diese eine Vorprüfung durchführt. Diese Prüfung könnte entweder zur Verweigerung der Baubewilligung oder zu einer Anpassung des Projekts führen, um die Schutzziele des ISOS zu erfüllen. 

Analyse 

In diesem Urteil bestätigte das Bundesgericht seine Position in Bezug auf Nutzungspläne, die vor dem Inkrafttreten der ISOS-Revision erstellt wurden und die klaren Vorgaben dieses Inventars nicht berücksichtigen. Diese Position war im Übrigen bereits Gegenstand eines früheren Urteils aus dem Jahr 2020 gewesen¹¹. 

In diesem Zusammenhang erinnerten die Richter daran, dass die Bundesinventare zum Schutz des kulturellen Erbes in der Raumplanung der Kantone bzw. der Gemeinden umgesetzt werden müssen. Diese verfügen zwar über einen erheblichen Ermessensspielraum bei der Raumplanung, sind jedoch verpflichtet, die bundesrechtlichen Anforderungen an die Raumplanung zu erfüllen. 

Dasselbe gilt für Baubewilligungsbehörden, die sich vorab die Frage stellen müssen, ob der Nutzungsplan mit den Empfehlungen des ISOS übereinstimmt. 

Wenn im Rahmen einer Baubewilligung die Berücksichtigung dieser Anforderungen als unzureichend bzw. nicht vorhanden angesehen wird, obliegt es den Gerichten, anzunehmen, dass die Voraussetzungen für die Durchführung einer Vorprüfung der geltenden Planung erfüllt sind. In einer solchen Situation kann die Baubewilligung nicht erteilt werden, ohne dass eine solche Prüfung durchgeführt wird. Dies geschieht leider zum Nachteil des betroffenen Eigentümers, dessen Interesse, in Übereinstimmung mit den geltenden Vorschriften zu bauen, durch eine Vorprüfung in Frage gestellt werden könnte. Eine solche Kontrolle, die von den kantonalen oder kommunalen Behörden durchgeführt wird, kann zu einer eingeschränkten Bebaubarkeit oder sogar zu einer Nichtbebaubarkeit führen. 

Fazit

Das ISOS ist in einem Baubewilligungsverfahren von grosser Bedeutung, da diese Regeln nun für die Kantone sowie für die Gemeinden verbindlich sind und sich somit auf die Eigentümer der betroffenen Grundstücke auswirken. 

Letztere sollten die im ISOS-Inventar vorgesehenen Massnahmen gründlich recherchieren bzw. einen auf Denkmalpflege spezialisierten Architekten hinzuziehen, um eine klare Meinung über die Machbarkeit des Projekts im Hinblick auf die Schutzziele der Zone, in der sich das Grundstück befindet, zu erhalten, vor allem wenn die aktuelle Planung diese nicht berücksichtigt. 

¹ BGer 1C_312/2022 vom 14. März 2024. 
² https://www.bak.admin.ch/bak/fr/home/baukultur/isos-und-ortsbildschutz/isos-in  kuerze.html#:~:text=L’ISOS%20est%20le%20seul,culture%20du%20b%C3%A2ti%20en%20Suisse.
³ BGE 135 II 209.
⁴ Der kantonale Richtplan ist das wichtigste Planungsinstrument in den Händen der Kantone und legt fest, wie sich die Raumplanung entwickeln soll.
⁵ Nutzungspläne regeln die Bodennutzungsart.
⁶ BGE 135 II 209, E. 2.1.
⁷ Die Umgebungsrichtung (U-Ri) wird vorliegend im ISOS als „unbebaute Wiesen und Felder im oberen Teil des Gebiets, die die dörfliche Bebauung dominieren und hervorheben“, beschrieben.
⁸ Gemäss Art. 21 Abs. 2 Bundesgesetz über die Raumplanung.
⁹ Art. 75 BV und Art. 1 und 3 RPG.
¹⁰ Siehe insbesondere BGE 135 II 209, E. 2.1; BGer 1C_607/2021 vom 19. Juni 2023 E. 3.1 sowie BGer 1C_643/2020 vom 7. Januar 2022, E. 3.2.
¹¹ BGer 1C_87/2019 vom 11. Juni 2020.