L’initiative zurichoise sur la protection du logement a été rejetée – quelles conséquences désormais ?

Aperçu du contenu réglementaire de l’initiative

L’initiative populaire cantonale a été lancée en réaction à la situation tendue du marché du logement dans le canton de Zurich. Selon les initiants, le nombre de personnes ayant perdu leur logement à la suite de résiliations abusives serait jusqu’à 13 fois plus élevé dans le canton de Zurich que dans des régions comparables de Suisse. Pour contrer cette évolution, le projet s’appuyait sur la loi cantonale du 7 juin 2004 sur la promotion de la construction et de la propriété de logements (GWWF), laquelle aurait dû conférer aux communes de nouvelles compétences légales en matière de marché du logement. Concrètement, deux éléments clés étaient prévus :

• une obligation d’obtenir une autorisation communale pour les démolitions, transformations, rénovations et changements d’affectation (assortie de conditions relatives au loyer) ;

• une restriction de la conversion de logements locatifs en propriété par étages.

Les dispositions de protection du logement n’auraient été applicables qu’en cas de pénurie de logements (lorsque le taux de logements vacants est inférieur à 1,5 %). À Zurich, Winterthour et Uster, ce seuil est d’ores et déjà franchi (il s’agit également des trois villes où l’initiative a été acceptée). Ces mesures n’auraient toutefois pas été applicables aux promoteurs immobiliers d’utilité publique pratiquant des loyers couvrant les coûts et ne poursuivant pas un but lucratif.

Les décisions relatives à la protection du logement devaient être notifiées en même temps que le permis de construire ; l’instance de recours prévue était donc le tribunal des recours en matière de construction. Le projet autorisait également les associations actives à l’échelle cantonale, se consacrant depuis au moins dix ans à la protection des locataires conformément à leurs statuts, à former un recours ou un recours hiérarchique. C’est notamment le cas de l’Association suisse des locataires.

Les infractions intentionnelles aux restrictions en matière de loyer auraient été sanctionnées par des amendes élevées. En outre, une situation conforme à la loi aurait dû être rétablie conformément à l’art. 341 de la loi sur les constructions (PBG).

Aperçu du contre-projet du Grand Conseil

Contrairement à l’initiative, le contre-projet qui a été accepté se concentre sur les grands projets de construction (plus de 20 logements) et prévoit des obligations claires pour les bailleurs dans l’ensemble des communes. Ces derniers devront d’abord vérifier si un projet de construction ou de rénovation peut être réalisé par étapes ou sans interruption de l’occupation des lieux. En cas de résiliation, des obligations strictes d’information et d’assistance aux locataires s’appliqueront, notamment l’obligation d’informer les locataires par écrit au moins un an à l’avance, ainsi qu’une obligation d’assistance dans leur recherche d’un logement. En cas de non-respect de ces règles, le permis de construire pourra être refusé.

Analyse juridique

Le rejet de l’initiative évite de devoir clarifier certains points délicats :

Garantie de la propriété et liberté économique

La question se posait de savoir si les nouvelles compétences en matière de marché du logement qui auraient été attribuées au canton et aux communes auraient pu constituer une violation de la garantie de la propriété (art. 26 Cst.) et de la liberté économique (art. 27 Cst.), dès lors que les bailleurs auraient été limités dans leur capacité à répercuter les coûts d’investissement sur le loyer.

Rapport avec le droit fédéral

La délimitation précise par rapport au droit fédéral aurait dû être opérée dans la pratique. La fixation des loyers est déjà fortement réglementée au niveau fédéral par le droit du bail prévu dans le Code des obligations (art. 269 ss CO). Le droit du bail en vigueur prévoit notamment une protection contre les loyers abusifs et réglemente la répercussion des investissements générateurs de plus-value sur le loyer. L’initiative sur la protection du logement aurait ajouté une restriction supplémentaire au niveau cantonal, laquelle aurait coexisté avec le droit fédéral du bail. Afin de permettre une délimitation par rapport au droit fédéral du bail de droit privé – ou d’assurer sa compatibilité avec celui-ci –, l’initiative aurait toutefois agi principalement par le biais du droit public de la construction et de l’aménagement (obligations d’obtention d’autorisation, conditions imposées dans la procédure d’octroi des permis de construire).

La mise en œuvre communale, point crucial

L’initiative elle-même n’aurait pas créé d’interdictions directes, mais aurait permis aux communes d’introduire certains instruments. La mise en œuvre concrète aurait dépendu de chaque commune. Celles-ci auraient dû régler la mise en œuvre dans un arrêté communal, de sorte que les habitants auraient ainsi participé à la décision quant à l’introduction ou non de mesures et à leur nature. Cette approche aurait également conduit à une multitude de réglementations communales différentes et, en définitive, à un patchwork réglementaire.

Comparaison avec Bâle-Ville

En 2022, le canton de Bâle-Ville a mis en place un régime réglementaire comparable avec la loi révisée sur la promotion du logement (WRFG) et l’ordonnance sur la protection du logement (WRSchV). Ainsi, les loyers pratiqués après une nouvelle construction ou une rénovation sont soumis à un contrôle administratif d’une durée de cinq ans, avec mention au registre foncier. L’expérience bâloise révèle que la mise en œuvre de telles dispositions de protection du logement pose des défis considérables, les procédures étant complexes, chronophages et nécessitant une coordination étroite avec le droit de la construction. Des notions juridiques indéterminées engendrent une insécurité juridique et un besoin important de conseil. Après l’introduction du contrôle étatique des loyers, le nombre de nouveaux logements et de rénovations ou modernisations s’est effondré, et le nombre de demandes de permis de construire déposées a nettement diminué. De plus amples informations sur la mise en œuvre à Bâle-Ville figurent dans notre article de newsletter du 17 juin 2025. Dans le canton de Zurich également, les limitations de loyers auraient probablement conduit à l’abandon de rénovations ou au report de certaines mesures de construction, telles que les rénovations énergétiques.

Écart croissant entre le loyer proposé et le loyer du marché

Le contrôle étatique des loyers aurait certes protégé les locataires existants. Cependant, les loyers des nouvelles mises en location auraient probablement augmenté d’autant plus fortement. L’exemple de Genève illustre cet effet : la différence entre les loyers des appartements nouvellement mis en location (loyer d’offre) et les loyers des baux existants (loyer de marché) y est particulièrement marquée.

Conclusion et perspectives

Le rejet de l’initiative sur la protection du logement signifie que les communes zurichoises ne disposent, pour l’heure, d’aucun instrument supplémentaire permettant de limiter les loyers ou de restreindre la conversion de logements locatifs en propriété par étages.

Le thème de la protection du logement reste toutefois à l’ordre du jour politique. Compte tenu de la pénurie persistante de logements, le débat sur la politique du logement dans le canton de Zurich devrait se poursuivre, et de nouvelles initiatives réglementaires aux niveaux cantonal et communal ne devraient pas tarder à voir le jour. De tels projets sont portés par l’influence et le pouvoir que l’Association des locataires souhaite s’octroyer – par exemple grâce au droit de recours prévu dans l’initiative – afin de s’imposer comme une instance d’autorisation de fait dans les projets de rénovation et de transformation.

Pour les bailleurs, les investisseurs et les propriétaires institutionnels, la situation juridique demeure inchangée pour l’heure : les dispositions du CO relatives au droit du bail, en particulier les règles sur les loyers abusifs et la contestation des résiliations, continuent de s’appliquer sans restriction. Il est toutefois recommandé de suivre attentivement l’évolution de la situation afin de pouvoir prendre les mesures nécessaires en temps utile.

Eu égard à l’acceptation du contre-projet, il est en outre recommandé d’examiner suffisamment tôt les projets de construction prévus comprenant plus de 20 logements au regard des nouvelles exigences et de planifier soigneusement la communication avec les locataires concernés.